Europa y el multilateralismo en tiempos de zozobra
En el seno de la Unión Europea, voces como la de la presidenta de la Comisión, la alemana Úrsula von der Leyen, o la del Alto Representante, el español Josep Borrell, apuestan de manera recurrente por una mayor presencia y fuerza internacional de ese híbrido de confederación-federación-organización internacional que representan y personifican en el contexto geopolítico actual, y lo hacen apelando a sinergias derivadas del añadido de la autonomía estratégica europea, un concepto surgido en el año 2016 de la mano de la Estrategia Global de Política Exterior y de Seguridad diseñada por la Comisión presidida por la italiana Francesca Moguerini, y del socorrido multilateralismo, término cuyos orígenes históricos se remontan al siglo XIX, aunque algunos autores ya aprecien conatos, por parte de las principales potencias que copaban el orden mundial en el siglo XVII, de establecer una suerte de ordenación, aún muy primigenia, de las relaciones internacionales de la época. Introducimos aquí los elementos que caracterizan este último término para presentar un somero esbozo:
- Estructura, regulación;
- Permanencia;
- Capacidad coercitiva y de control; e
- Igualdad.
Centrándonos ahora en la primera de las nociones aludidas, la autonomía estratégica europea, como ya se ha indicado, surge en un ambiente de constante y creciente tensión entre la principal y hasta ahora primera potencia mundial, Estados Unidos, y otra emergente, llamada a sustituirla: China. La confrontación entre los púgiles se manifiesta en varios y diversos escenarios, estableciendo y condicionando el desarrollo de las presentes relaciones internacionales en el seno de un orden internacional en el que, a diferencia de lo ocurrido tras la cruda experiencia de la II Guerra Mundial, organizaciones como la ONU resultan inoperantes e ineficaces, erosionadas por la crispación y polarización de los actores de la escena mundial.
Habida cuenta de los desafíos internos que debe afrontar Europa y de su condición de agente internacional, el espacio geográfico donde antaño se desarrolló, configuró y estableció el orden mundial operante, así como el conglomerado de reglas que debían regirlo (esto es, la triada compuesta por el Derecho Internacional Público, la Diplomacia y el Protocolo de Estado), se sabe abocada al ocaso de su protagonismo en la partida; un deceso motivado por el desplazamiento del centro neurálgico de influencia económica y demográfica hacia Oriente. Europa asume su condición, pero no por ello se resigna a aceptarla como un destino certero; así lo atestigua la citada Estrategia Global de 2016 en la que, haciendo gala de un gran pragmatismo, la Unión no solo apela al multilateralismo, sino también a la actuación en solitario cuando no fuera posible desarrollar políticas colaborativas, privilegiando el propio interés, es decir, el de los Estados que la componen. Se trata, pues, de una contradicción nacida de la imperiosa necesidad de buscar un equilibrio entre las premisas que cimientan el proyecto europeo, y las nuevas tendencias geopolíticas, sin quedarse rezagada y reforzando su identidad, por la que quiere ser reconocida en el escenario geopolítico.
Ver: Arteaga, F., & Simón, L. (2020). ¿Más allá del multilateralismo? COVID-19, autonomía estratégica europea y política exterior española. Real Instituto Elcano. ARI 61/2020.
No obstante, resulta primordial reparar en que los efectos de la COVID-19 han irrumpido de lleno en la esfera internacional, haciendo variar, o al menos interrumpir, la tendencia al enfrentamiento entre potencias, preocupados los agentes internacionales por una cuestión que no atiende a cuestiones de fronteras. Solo el paso del tiempo primará a uno de los dos conceptos (autonomía o multilateralismo); entretanto, la Unión, aquélla que el gran público suele identificar como Europa, juega su apuesta más arriesgada, que no es otra que la de reivindicarse como un actor aún operativo en las actuales relaciones internacionales, pese al desgaste interno que acusan los pilares que la cimientan.
Así, lejos de analizar el panorama actual y el lugar que ocupa Europa en él, estas líneas se proponen sumergir al lector en los orígenes históricos del término multilateralismo, con el objetivo de facilitar la comprensión de diversos conflictos que persisten en nuestros días; toda vez que se planteará como fundamental el papel que el protocolo jugó en un momento en el que Europa se iba a reconstruir tras las Guerras Napoleónicas, cristalizando el llamado protocolo de Estado y la Diplomacia. Nos referimos, pues, al Congreso de Viena, conjunto de cónclaves liderados por los monarcas de las principales potencias que vencieron a Napoleón en Waterloo en 1815. Desde entonces, hasta 1914[1], Europa asistió a un período de paz que jamás había vivido antes; habría que esperar hasta la Segunda Guerra Mundial para presenciar semejante hazaña en suelo europeo.
Ver: Aramburu, L. C. (2014). La eficacia del multilateralismo en las Relaciones Internacionales. Instituto Español de Estudios Estratégicos.
Nuestro análisis se dividirá en dos entregas: la primera de ellas, la que conforma estas líneas, se adentra en los orígenes del sistema internacional contemporáneo nacido en Westfalia (1648) y modificado en Viena (1814-1815).
El sistema internacional contemporáneo: la Paz de Westfalia
Deviene primordial para iniciar la exposición, subrayar que es el Estado, que viene dado por la concurrencia de elementos como población, territorio, soberanía y orden jurídico, el único que, en la actualidad, es sujeto de Derecho Internacional y, por consiguiente, es el actor que protagoniza, configurando y modificando, las relaciones internacionales. Grosso modo y atendiendo únicamente a criterios históricos, el Estado moderno es un constructo social surgido a partir de un conglomerado de factores que se dio en la Edad Media, entre los que destaca el uso generalizado del Ius Commune como pilar vertebrador de las instituciones políticas y de la sociedad; el Estado, en sus inicios, se reveló como una simbiosis entre el Rey o Emperador y el Derecho que éste sancionaba; es en el tránsito entre el feudalismo y la Monarquía Absoluta cuando surgen una serie de instituciones políticas que no hicieron sino poner de manifiesto y reforzar la imagen del Rey como líder de una comunidad, por cuyos intereses velaba; se trata de un ciclo en el que intervienen: 1) el auge de la actividad mercantil y los flujos monetarios, que desembocaron en la expansión y concentración de la burguesía en pequeños núcleos -ciudades-; 2) la potestad del Rey para controlar ejércitos que enviar a la guerra en su nombre para aumentar sus posesiones territoriales; 3) la necesidad de recibir financiación por parte banqueros, pertenecientes a la burguesía, para asistir a la guerra; y 4) la potestad del Rey para implementar impuestos a pagar por sus poblaciones, con los que se satisfarían los créditos de éste para con los banqueros prestamistas.
A esta circunstancia, hay que añadir el hecho de que estamos en presencia de núcleos de población locales, por lo que la concienciación de pueblo, comunidad, estaba determinada por el sometimiento a un Rey concreto, del que demandaban protección frente a invasiones enemigas, y a un ordenamiento jurídico determinado; habría que esperar hasta el estallido de la Revolución Francesa para hablar de la irrupción del concepto de nación, y el modo en el que, a partir de entonces, ésta se relacionó con el Estado, creándose un binomio que ocasionará importantes quebraderos de cabeza en las sociedades desde el Romanticismo al iniciarse la corriente conocida como nacionalismo. Así pues, habiendo observado los elementos del Estado, en pleno siglo XVII, en la Paz de Westfalia (1648) se reconocen dos principios que resultan ahora los articuladores del sistema internacional contemporáneo: la soberanía nacional y la integridad territorial; con ellos, se afirma que:
- Es el Estado el único agente de las relaciones internacionales;
- Ninguno podrá invadir la unidad territorial del otro ni interferir en su soberanía interna; y
- Existe igualdad entre las partes de la red internacional, con independencia del tamaño de los Estados.
Con ello se establecen los actuales elementos constitutivos de un Estado, que ya se han mencionado. Sin embargo, aún no se habla de un Derecho superior al nacional, puesto que cada Estado se guiaba en la esfera internacional por lo establecido en su ordenamiento jurídico interno, salvando las tres premisas anteriores, para la consecución de su propio beneficio; tampoco se hace referencia a una suerte de cooperación inter partes que coadyuve a crear sinergias en pro de los intereses puramente propios. De este nuevo orden westfaliano, que seguía la lógica del recurso a la guerra, surgen las primeras potencias mundiales, a saber: Inglaterra, Francia, España y Portugal, entre otras. Y, aunque el Tratado de Utrecht[2], con el que se ponía fin a la Guerra de Sucesión Española[3], que acabó con la implantación de una nueva dinastía en el Trono español, y que supuso un conflicto bélico entre las distintas potencias que se posicionaban a favor de uno de los candidatos (Archiduque Carlos, de la Casa de Habsburgo, respaldado por el Sacro Imperio, Países Bajos, Gran Bretaña, Portugal, Saboya y Dinamarca; y el Duque de Anjou -Felipe V-, respaldado por Francia, Baviera, Colonia y el Ducado de Mantua), consolidó el papel del Estado, la Ilustración y la Revolución Francesa trastocarán el equilibrio internacional.
Ver: Gómez-Mampaso, B. S. (2016). La codificación del Derecho Diplomático: una perspectiva histórica. Comillas Journal of International Relations(06), 61-70. doi:cir.iO6.y2016.001
Por un lado, las ideas ilustradas trajeron consigo la noción de nación y la capacidad de éstas a luchar por su libertad[4]; en consecuencia, la identificación de las sociedades con un determinado Rey, con la Monarquía, se vio periclitada por la toma de conciencia de la individualidad y por la generalización de una concepción de acudir a luchar contra un enemigo en nombre de la nación y del interés general, y no en el del Monarca. Por otro, la Revolución Francesa condujo a la implantación de un nuevo sistema de gobierno desconocido hasta entonces (con la salvedad de las recién independizadas colonias americanas) como era la República, sobre la base de un nuevo modelo social y económico. La propagación de las ideas revolucionarias no solo se facilitó por los medios de comunicación propios de la época (con base en la imprenta: panfletos, libros, etc.), sino también gracias al afán conquistador de uno de sus más fervientes defensores, Napoleón Bonaparte[5], quien, como apunte necesario, extendió la concepción de codificación del Derecho Civil, hasta entonces desperdigado.
El Congreso de Viena y los inicios del multilateralismo contemporáneo
Napoleón había trastocado el tradicional mapa europeo como también el poder que atesoraban los Monarcas, que ahora era puesto entredicho por la población; la Francia monárquica, en connivencia con otras potencias como el Imperio Astro-húngaro, Prusia -acompañada de varios príncipes germanos- Gran Bretaña o el Imperio Ruso y, otras de segunda fila como lo era ya España entrados en el siglo XIX, deciden tomar París en 1814 para poner fin al Emperador; no obstante, son conscientes de que su derrota en el campo de batalla no implicaría el deceso de las ideas que propagaba con sus conquistas; así las cosas, el restablecimiento del orden, no pasaba por retornar al anterior modelo que había traído consigo el dominio de una potencia sobre otras, toda vez que éste resultaba imposible por la diseminación de las ideas ilustradas por el suelo de toda Europa. Por ello, derrotado Napoleón, los vencedores iniciaron un proceso de negociaciones y acuerdos que giraban en torno a la premisa de la garantía de que ningún Estado promovería una dominación de carácter unilateral, descartándose el recurso a la guerra como medio de solución de conflictos.
Ver: Fernández Luzuriaga, W., & Olmedo González, H. (2019). Conflictividad y órdenes mundiales: el Congreso de Viena y el intento de un freno a la historia de los principios de soberanía y de igualdad jurídica. OASIS(29), 237-255.
El Congreso de Viena es, ante todo, el triunfo de la Monarquía en Europa, que vuelve a ser el modelo de gobierno preferido; a Viena acudieron dos emperadores, cuatro reyes y once príncipes reinantes. Paulatinamente, y en algunas zonas de Europa, la Monarquía, sabedora de la huella de la Ilustración, teniendo como espejo la que operaba en Reino Unido, y tratando en vano de sofocar las llamadas Revoluciones Liberales[6], se reinventará y abandonará de manera definitiva el Absolutismo; se revestirá de las ideas ilustradas y abogará por el modelo de Monarquía Constitucional. Pero también es un logro del principio de igualdad entre potencias, pero únicamente, como comprobaremos a continuación, se refiere al equilibrio de poder entre las cinco que vencieron a Napoleón: Francia, Inglaterra, Rusia, Austria-Hungría y Prusia; ésta última regresará de Viena, además, con la aprobación de la articulación de la Confederación Germánica.
Su apuesta se canaliza por dos instrumentos del que surgirá un tercero, pues, junto con la configuración de la Santa Alianza nacido a petición del Imperio Ruso -aspecto militar de los acuerdos en el que no quiso intervenir Gran Bretaña-, y la de la Cuádruple Alianza -núcleo político y diplomático del equilibrio al que aspiraban-, el Congreso de Viena operaba sobre la novedosa base del compromiso a organizar conferencias periódicas entre los participantes con el fin de asegurar la paz; solo así se entiende la Europa de los Congresos, culmen del sistema multipolar que, como en la siguiente entrega de este análisis comprobaremos, se tejió en Viena a lo largo de 1814-1815, y en el que se decidiría, por ejemplo, el recurso al brazo militar de la alianza europea, como ocurriría en 1822 cuando se autorizó la entrada de los Cien Mil Hijos de San Luis en España, a petición de Fernando VII[7], para poner fin al Trienio Liberal e implantar una Monarquía Absoluta.
[1] A pesar de varios y puntuales conflictos locales, como la Guerra de Crimea (1853-1856) y la Guerra franco-prusiana (1870).
[2] A partir de entonces, España pierde sus posesiones en Menorca, que recuperará en 1798, y en Gibraltar, cedida a británicos a perpetuidad.
[3] Fue también un conflicto civil, entendiendo como tal aquél que enfrenta a dos posturas contradictorias en el interior de las fronteras de un mismo Estado, pues regiones como País Vasco lucharon a favor del candidato Borbón, el Duque de Anjou, y otras como Cataluña lo hicieron del lado de la causa austracista. La victoria del futuro Felipe V vino acompañada de los Decretos de Nueva Planta, con los que el nuevo Monarca vino a imponer una centralización del Estado propia de los Borbones franceses, que poco o nada tenía que ver con el sistema al que estaban acostumbrados castellanos y aragoneses bajo el mandato de la Casa de los Austrias.
[4] El derecho de autodeterminación no aparecerá reconocido como tal hasta 1945 de la mano de la ONU.
[5] Nótese que, a pesar de que Napoleón personificaba las ideas ilustradas y los valores de la Revolución, proclamó un Imperio en Francia, y, en cada lugar que conquistaba, instauraba una Monarquía en la persona de alguno de sus parientes.
[6] Revoluciones de 1820, 1830 y 1848.
[7] Fernando VII es considerado por gran parte de la literatura como el peor de los Monarcas que ha ocupado el Trono de España: conspiró contra su padre, Carlos IV, durante la invasión napoleónica; se sirvió de la Constitución de 1812 para recuperar la Corona, y acto seguido, la abolió; convertido en Rey absoluto, teniendo únicamente como heredera a una niña, la futura Isabel II, se apoyó en los liberales para abolir la Ley Sálica, herencia de los tiempos del primer Borbón, el ya citado Felipe V, y permitir que su hija ocupase lugar, algo que fue el desencadenante de hasta tres guerras civiles en menos de medio siglo: las conocidas como Guerras Carlistas.
Para saber más:
Iglesias, A. B. (2009). España en la formación del sistema internacional posnapoleónico (1812-1818). Madrid: Universidad Complutense de Madrid.
Marcos, R. M. (2014). El poder satisfecho: el surgimiento del protocolo de Estado en el Congreso de Viena. I Congreso Internacional: el Protocolo contemporáneo. Desde el Congreso de Viena hasta la actualidad (1814-2014) (págs. 79-92). Madrid: Sociedad de Estudios Institucionales.
Pérez, L. I. (2016). ¿Por qué surge el Estado? Una metodología holística para entender el origen, la función y los retos del Poder Público. Pensamiento, 72(272), 563-591. doi:pen.v72.i272.y2016.006
Rosa, J. E. (2016). Síntesis del libro de Rosario de la Torre del Río, El Congreso de Viena (1814-1815). Vínculos de Historia(5), 397-399.
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Sine historia iurisprudencia caeca est.
Graduada en Derecho, máster en Estudios Europeos y máster en Protocolo y Comunicación Institucional, mi verdadera pasión es la Historia, a la que considero la herramineta más útil para comprender tanto el Derecho nacional como el internacional, así como el actual orden mundial. Disfruto descubriendo la Historia a través de la vida de los monarcas que un día lideraron las principales Casas Reales europeas.
