¿Podrá integrarse algún día América Latina?

Europa es un continente con una historia bélica impresionante. Esto al punto de haber sido escenario de las dos guerras mundiales, las más grandes; además de la guerra de los cien años, la de los 30 años y muchísimos más conflictos entre feudos, principados y reinos. Europa, sin embargo, logró una integración regional envidiable en muchos aspectos. Al otro lado del Atlántico, América Latina es un conjunto de Estados que, si bien han tenido guerras importantes, no han sido de tal envergadura como las europeas; comparten, casi todos, un mismo idioma, tienen periodos de historia común, culturas parecidas en muchos aspectos y por supuesto compatibles. ¿Por qué, entonces, logró Europa integrarse y América Latina no, pese a todos los intentos que van quedando en el camino?

Antes de proseguir, debo aclarar que no intento dar una respuesta certera y definitiva. Pretendo poner sobre la mesa algunos ejemplos de los intentos de integración fracasados (algunos se me quedarán en el tintero seguramente) y esbozar posibles causas y explicaciones. Esto, una vez más, sin la pretensión de dar respuestas definitivas e incontestables a un tema tan complejo y quizá hasta contradictorio. 

Repaso histórico por América Latina

Primer intento de integración: de 1822 al Congreso Anfictiónico de Panamá

Dicho esto, repasemos algunos intentos de integración. Comenzaré en 1822. Entonces, Colombia envía misiones a México, Centroamérica, Perú, Chile y Buenos Aires. El embajador Juan Miguel Bákula reproduce, en su libro El Perú en el reino ajeno, un fragmento de una carta de Bolívar dirigida a Bernardo O’Higgins, entonces Director Supremo de Chile, el cual refleja ya una intención de integración regional. La carta dice lo siguiente.

La asociación de los cinco grandes Estados de América es tan sublime en sí misma, que no dudo vendrá a ser motivo de asombro para la Europa… ¿Quién resistirá a la América unida de corazón, sumisa a una ley y guiada por la antorcha de la libertad?

Dos años después, el 7 de diciembre de 1824, es enviada, desde Lima, la carta de invitación firmada por Bolívar y refrendada por Sánchez Carrión, entonces a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores peruano, para el Congreso de Panamá. La asamblea se llevó a cabo entre el 22 de junio y el 5 de julio de 1826. Los objetivos de este congreso eran crear una asamblea de plenipotenciarios que uniformizara la política exterior de las nuevas repúblicas y un ejército confederado que neutralizara el riesgo de un intento de reconquista. Evidentemente, el Congreso Anfictiónico de Panamá no tuvo éxito, pero los motivos los dejo para después.

Segundo intento de integración: Pacto de familia (1830 – 1848)

En 1830, se retomó la iniciativa, esta vez por parte del canciller mexicano Lucas Alamán. Este propuso una estrategia en tres etapas a la que denominó “pacto de familia” en referencia a las “repúblicas hermanas”. La primera etapa consistía en la promoción de un sistema comercial exclusivamente hispanoamericano. La segunda parte de la estrategia consistía en llevar a cabo la asamblea de la manera menos pública y vistosa posible para “tomar por sorpresa a las potencias”. Finalmente, la tercera etapa era la asamblea en sí. Saltamos a 1846. En noviembre, Gregorio Paz Soldán, Ministro de Relaciones Exteriores de Perú, envía la invitación para el Congreso de Lima programado para el año siguiente. El Congreso se realizo entre diciembre de 1847 y marzo de 1848 y a este asistieron Bolivia, Chile, Ecuador, Nueva Granada y Perú. En este Congreso se aprobó un Tratado de Confederación, un Tratado de Comercio y Navegación y una Convención Consular. De estos tres instrumentos, solo la Convención Consular fue ratificada por todos los Estados asistentes, los otros dos fueron ratificados solamente por Nueva Granada. 

Tercer intento de integración: Tratado Continental (1856)

Tras este fracaso, y ante algunas agresiones que venía sufriendo ciertamente la región, en 1856, Chile y Perú negocian un tratado defensivo al que luego se adhiere Ecuador. Este instrumento fue llamado Tratado Continental, suponiendo que se invitaría a los demás países y que estos se adherirían. Por otro lado, ese mismo año, con el impulso de Juan de Osma, peruano, y José de Irisarri, guatemalteco, reúnen al cuerpo diplomático hispanoamericano en Washington. Tras este encuentro, Nueva Granada, Guatemala, El Salvador, Perú, México y Venezuela firman un tratado de alianza sub spe ratis; es decir, que debía ser ratificado. 

Cuarto intento de integración: Segundo Congreso de Lima de 1864

El último intento de este periodo de llevar a cabo una integración regional se da con el segundo Congreso de Lima de 1864. A este Congreso asistieron Colombia, Chile, Bolivia, Ecuador, Perú, El Salvador y Venezuela. Tras este Congreso se firmaron dos tratados. El primero fue el Tratado de Unión y Alianza Defensiva; el segundo, Tratado para la Conservación de la Paz entre las Naciones Aliadas. La suerte que corrieron es la misma que los instrumentos anteriores; esto es, nunca fueron ratificados. 

Primera Conferencia Internacional Americana (1889 – 1890)

El único intento que logró mantenerse en el tiempo fue el llevado a cabo por Estados Unidos. Este último invitó a los demás países a participar en la Primera Conferencia Internacional Americana que tuvo lugar entre octubre de 1889 y abril de 1890. En esta Conferencia participaron dieciocho Estados y acordaron crear una Unión Internacional de Repúblicas Americanas con sede en Washington. Esta Unión Internacional de Repúblicas Americanas se transformó luego en la Unión Panamericana y finalmente en la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos. A pesar de su permanencia en el tiempo, esta no es propiamente una organización de integración.

1960: Tratado de Montevideo

Voy a dar un salto hasta 1960. En este año, se firma el Tratado de Montevideo que crea la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) que tenía el fin de crear una zona de libre comercio y luego un mercado común latinoamericano. El fracaso de este intento dio paso al siguiente. Con el Tratado de Montevideo de 1980, se crea la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la cual propicia la creación de un área de preferencias económicas en la región, con el objetivo final de lograr un mercado común latinoamericano. Si bien no se ha logrado el cometido de esta Asociación, está aún vigente, aunque, como dije al inicio, es una suerte de fantasma. 

1969: Acuerdo de Cartagena

En otra línea paralela, en 1969 se firma el Acuerdo de Cartagena que es el Tratado Constitutivo de la Comunidad Andina. Con esto, se puso en marcha el proceso andino de integraciónconocido, en ese entonces como Pacto Andino, hoy Comunidad Andina (CAN).

1975: Convenio de Panamá

Por otro lado, unos años antes, en 1975, mediante el Convenio de Panamá se crea el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) integrado por 25 países y dirigido a promover un sistema de consulta y coordinación para concertar posiciones y estrategias comunes de América Latina y el Caribe, en materia económica, ante países, grupos de naciones, foros y organismos internacionales e impulsar la cooperación y la integración entre países de América Latina y el Caribe. Hay que mencionar también en este punto a la CELAC que es la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños de 2011 creada por la Declaración de Caracas como un “mecanismo representativo de concertación política, cooperación e integración de los Estados latinoamericanos y caribeños y como un espacio común que garantice la unidad e integración de nuestra región”

1991: MERCOSUR

Por otra paralela (una más), se crea en 1991 el Mercado Común del Sur (MERCOSUR).

2004: ALBA y 2008: UNASUR

Finalmente, hay que mencionar el proyecto de Hugo Chávez de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) creada en 2004 y la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) de 2008.

Análisis de la desintegración de América Latina

Luego del repaso histórico (y disculpando el haber dejado algunos ejemplos en el tintero), es imposible preguntarse por qué, después de tantos intentos que vienen desde el mismo nacimiento de las repúblicas latinoamericanas, no se ha logrado la integración y han acabado desapareciendo o han quedado como zombis o como una simple página web. 

Cabe decir que la desintegración es muy poco estudiada, a diferencia de la integración. Sin embargo, en la escasa literatura al respecto, se suelen dividir las causas de la desintegración en exógenas y endógenas. Las primeras hacen referencia a, por ejemplo, cambios en el contexto histórico que hacen que no tenga sentido determinada integración. Las segundas – creo que las más comunes en los casos latinoamericanos – se refieren a asuntos concernientes a los elementos internos de la integración; es decir, de los Estados. En esta última categoría podemos incluir las líneas políticas, los intereses, incluso me atrevería a incluir las simpatías personales. 

En el caso de los primeros intentos, esto es, el Congreso de Panamá y los dos de Lima, las circunstancias exógenas no habían variado demasiado. El riesgo del que buscaban protegerse las nacientes repúblicas, muchas de las cuales aún no tenían en reconocimiento de la comunidad internacional, incluso llegó a incrementar, lo cual habría justificado la integración que se buscaba. Hay que voltear a las causas endógenas, por lo tanto. 

Dice Bákula, tratando el Congreso de Panamá, que en los primeros cincuenta años de vida independiente fue imposible unificar puntos de vista, no se pudo ni tan solo definir cuáles eran los intereses comunes ni las amenazas compartidas. Un ejemplo de esto mismo se da en el caso del Tratado de Confederación. Quizá fue la naturaleza defensiva la que hizo que, por ejemplo, Chile no se animara a ratificarlo. Germán de la Reza cuenta que, en una nota enviada por el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile a su plenipotenciario, nota conocida también por el representante peruano, se objetaba la posibilidad de establecer un embargo comercial a la potencia agresora dadas las consecuencias que podría esto tener en el comercio con algunas potencias como Inglaterra, Francia o Estados Unidos. Tampoco se aceptaba la cesión de soberanía que implicaba en cierto grado este tipo de tratados. Estas son razones que se repiten a lo largo de la historia. Una imposibilidad de acordar entre los Estados. Lo que se podría ver como una cierta imposibilidad de los nacientes Estados para crearse un nuevo orden internacional que rija en la región. 

Otro factor, también endógeno, que mencionar y que se ve reflejado en el recuento histórico es el hecho de que no hubo un solo esfuerzo conjunto. Siempre ha habido múltiples intentos en paralelo. Todos disparando en distintas direcciones a ver quién acierta, cosa que no ha funcionado, en definitiva. Sin embargo, este es un factor que hay también que explicar, sobre todo al ver la etapa del siglo XX y la actual. 

Desde mi perspectiva, identifico dos motivos. El primero tiene que ver con la falta de políticas de gobierno, lo cual es consuetudinario en casi todos los países latinoamericanos. Es decir, un cambio de gobierno implica políticas nuevas y por supuesto contrarias a las del gobierno anterior. Esto afecta, evidentemente, a la política exterior. Por poner un ejemplo, citaré el caso del Grupo de Lima, cuyo objetivo fue buscar alguna solución al problema venezolano. El Grupo se formó cuando Pedro Pablo Kuczynski era presidente, este apoyó la iniciativa a tal punto que el Grupo adoptó el nombre de la capital peruana. Con su sucesor, Martín Vizcarra, el entusiasmo en torno a este tema decayó de manera considerable; luego, vino la pandemia y pasó a segundo plano con Francisco Sagasti. Finalmente, llegó al poder un partido político afín a Venezuela y se ha dicho abiertamente que el Grupo de Lima “ya cumplió sus objetivos y no tiene más sentido”. A pesar de no ser este un intento de integración sirve para ilustrar el punto de la falta de políticas de estado que se mantengan en el tiempo y a través de distintos gobiernos. Algo parecido podría señalarse por ejemplo de la Comunidad Andina, que se encuentra en estado vegetativo desde 2006. O de CELAC o SELA o de los muchos otros mencionados.

¿Tienen los gobiernos latinoamericanos capacidad para resolver los problemas socioeconómicos de sus ciudadanos?

El segundo motivo está relacionado con este anterior. Me refiero a las diferencias ideológicas, no solo de gobierno a gobierno en un mismo país, sino entre los mismos Estados. Malacalza y Tokatlian, en un artículo titulado ¿Puede desintegrarse Mercosur?, publicado en el último número de Política Exterior, ponen como ejemplo de esto a Colombia y Venezuela que han optado por alineamientos internacionales claramente opuestas, lo cual ha socavado más aún las posibilidades de integración. Plantean los autores que lo mismo podría suceder con Mercosur si, ante la creciente competencia entre China y Estados Unidos, Argentina y Brasil optasen por alinearse con uno u otro. 

Finalmente, no quiero dejar atrás algún factor exógeno que también es importante. Uno que es necesario mencionar por su fuerza y su actualidad es la pandemia de Covid-19. Dice Illan Kelman que el disaster diplomacy busca contener y reducir los efectos negativos de los desastres, y que estas circunstancias pueden promover y favorecer la cooperación. Muy a pesar de esto, y a pesar de haber sido, quizá, la región más golpeada por la pandemia, nos hemos visto lejos de cooperar y de cualquier tipo de diplomacia del desastre. No ha habido intenciones de cooperación ni de mayor integración, no solo en Mercosur, como plantean Malacalza y Tokatlian; no se ha visto en ninguna agrupación de países en la región. La CAN está pintada en un edificio en San Isidro en Lima. El ALBA solo se ocupa del “imperialismo estadounidense”. Mercosur no parece haber reaccionado en conjunto, ni muestra señas de hacerlo. 

A modo de conclusión, me gustaría responder a la pregunta planteada en el comienzo, dejando claro, por supuesto, que lo hago a título personal, desde mi óptica y que no es una respuesta definitiva. Dicho esto, ¿podrá integrarse algún día América Latina? Por lo visto hasta ahora, yo debo responder que no. Primero, por las diferencias (incluso me atrevería a decir rencores) entre países. Segundo, por la ya mencionada y demostrada falta de capacidad para reconocer y establecer amenazas e intereses comunes. Tercero, por las diferencias ideológicas entre los países y la posibilidad de irse alineando cada vez más a distintas potencias. Cuarto, la también mencionada y demostrada falta de políticas de estado que se logren mantener en el tiempo y a través de los distintos gobiernos. Sin embargo, y mencionado antes también, los factores exógenos podrían determinar algún día que la región logre una integración, que, en muchos aspectos, nos vendría bastante bien.

Para leer más sobre el tema de este artículo recomiendo: 

El Perú en el reino ajeno. Historia interna de la acción externa. Libro de Juan Miguel Bákula que contiene un capítulo completo sobre el Congreso Anfictiónico de Panamá.

Los congresos hispanoamericanos en el siglo XIX: la identidad, amenazas externas e intereses en la construcción del regionalismo. Artículo de José Briceño Ruiz.

La dialéctica del fracaso: el Congreso Americano de Lima (1847-1848) y su desenlace. Artículo de Germán A. de la Reza.

¿Puede desintegrarse Mercosur? Artículo de Bernabé Malacalza y Juan Gabriel Tokatlian en el número 203, volumen XXXV de Política Exterior.

También Tim Marshall trata este tema en el capítulo Latin America de su libro Prisoners of Geography.