El Estatuto Jurídico Internacional de la Antártida
A la hora de abordar las vicisitudes internacionales que plantea la Antártida, es fundamental determinar su estatuto jurídico, esto es, qué lugar ocupa y cómo afecta al resto de sujetos en el orden internacional. Si en el caso de los Estados son las notas de soberanía, independencia e igualdad las que expresan su estatuto jurídico internacional, en el caso de la Antártida este es totalmente opuesto, dado su establecimiento como espacio común o res communis en su servicio al conjunto de la comunidad internacional. Dicho régimen viene regulado en el ya referenciado Tratado Antártico de 1 de diciembre de 1959, viniendo el estatuto jurídico internacional de la Antártida determinado por el presente instrumento convencional y sus convenciones conexas, que integran el Sistema del Tratado Antártico y son la Convención para la Conservación de las Focas Antárticas, la Convención para la Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos y el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente[1].
El Tratado Antártico y otros acuerdos relacionados, colectivamente denominados como Sistema del Tratado Antártico, actualizan las relaciones internacionales con respecto a la Antártida. Para los propósitos del Tratado Antártico, la Antártida es definida como todas las tierras y barreras de hielo ubicadas al sur de la latitud 60°S sin afectar derechos sobre el alta mar allí existente. Los firmantes originales fueron Argentina, Australia, Bélgica, Chile, Estados Unidos, Francia, Japón, Noruega, Nueva Zelanda, el Reino Unido, Sudáfrica y la Unión Soviética, pero el tratado dejó la puerta abierta a cualquier miembro de la Organización de las Naciones Unidas, u otro Estado invitado por la totalidad de los signatarios consultivos[2].
Durante más de una década y media, a partir de la firma del Tratado Antártico en 1959, el continente antártico no presentó elementos conflictivos importantes en el sistema mundial. Contribuyó a ello el hecho de que gracias a la aplicación del Tratado Antártico y de otros factores, el continente no presentaba elementos importantes de conflicto en el conjunto del sistema global[3]. A pesar de sus evidentes defectos, fruto sin duda del mantenimiento de posturas diametralmente opuestas entre los llamados países antárticos, este texto tuvo un efecto extraordinariamente positivo en el desarrollo del conflicto antártico.
Ello se debe al consenso que fue posible alcanzar en torno a algunos de los objetivos inicialmente planteados: la no militarización y desnuclearización de la Antártida, la congelación de las reclamaciones territoriales, el fomento de la cooperación científica, la instauración de un sistema de inspección y el establecimiento de un sistema de reuniones periódicas que consolidara todos estos objetivos. Por el contrario, en su lado negativo, es de destacar su incapacidad para acabar con el principal problema de las reclamaciones, la falta de un sistema de jurisdicción efectiva y la poca solidez del sistema de reuniones que dispone en su artículo IX[4].
A pesar de esto último, las llamadas reuniones consultivas, que han tenido lugar cada dos años, han logrado importantes logros en temas tan importantes como la cooperación científica o la conservación del ecosistema antártico. Los países que participan en estas reuniones, corazón de todas las actividades antárticas, forman lo que ha venido a denominarse el “Club antártico”, previsto en su artículo IX. 2.
Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo XII.2.a), el Tratado de la Antártida fue suscrito por un plazo de treinta años contados desde su entrada en vigor, efectivamente producida el 23 de junio de 1961, por lo que en junio de 1991 se celebró en Madrid la Conferencia sobre la Antártida que dio como resultado, tras una suspensión temporal de la misma, a un Protocolo sobre protección ambiental al Tratado Antártico, de 4 de octubre de 1991.
De esta forma, este Protocolo y sus cuatro Anexos complementaron el tratado con una regulación sumamente detallada de la protección del medio ambiente antártico, lo que supuso de forma indirecta la prórroga del sistema existente. Y ello debido a que, en su artículo 25, se establece un delicado mecanismo de enmienda y modificación del Protocolo que, en caso contrario, permanecerá en vigor cincuenta años a partir de su entrada en vigor. Se incluye también, en su artículo 7, la prohibición durante este periodo de cualquier actividad relativa a los recursos minerales de la Antártida, salvo investigación científica[5].
Aspiraciones soberanistas de los Estados
El principal problema antártico reside en las polémicas políticas sobre la posible atribución de soberanía sobre su territorio, al no contarse para dicha atribución con principios jurídicos universalmente aceptados. La Antártida es un territorio donde se dan unas condiciones físicas extraordinariamente peculiares, principalmente el rigor del clima y la falta parcial de territorio terrestre. Esto hace que sea allí difícilmente aplicable el título jurídico que regía de forma unánime esta materia de adquisición de territorio: la ocupación. La imposibilidad de un control efectivo sobre el territorio antártico impulsa a un debate jurídico en el que se alegan muy diversos títulos (teoría del sector, proximidad geográfica, descubrimiento…), tras los que laten los intereses de los siete países redactores del tratado: Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia, Noruega, Francia, Argentina y Chile[6]
Estos siete países, cuyas pretensiones se sitúan entre los años 1909 y 1940, son, junto con las dos grandes potencias, los que tienen una mayor tradición en las actividades antárticas. Las disputas existentes entre ellos, especialmente en el sector ordenado conjuntamente por Chile, Argentina y Reino Unido, y el rechazo a esas ordenaciones en su conjunto, compartido por los Estados Unidos y la Federación Rusa, son la base de la disputa jurídico-política en la Antártida y en la mayor parte de las tensiones que en aquel escenario han tenido lugar[7].
El primer gran intento de solucionar todos esos conflictos fue el referido Tratado Antártico, que en el artículo IV se refiere a la cuestión de las reclamaciones territoriales, especificando que las reclamaciones anteriormente presentadas no son afectadas por el tratado, que no las legitima ni invalida. No obstante, la entonces Unión Soviética y los Estados Unidos introdujeron reservas contra la restricción a nuevas reclamaciones, por lo que en la actualidad los Estados Unidos y Rusia afirman su derecho a realizar reclamaciones territoriales si otros países hacen valer las suyas.
No obstante, puede afirmarse que, con la firma del tratado, las disputas territoriales de soberanía en la Antártida han perdido todo potencial peligro de generar incidentes o conflictos armados. El compromiso de los signatarios de no realizar en la Antártida ninguna actividad de carácter militar con fines que no sean los de cooperar con la investigación científica, así como el espíritu del tratado respecto al diálogo y la cooperación, han generado lo que frecuentemente se designa como congelamiento de los litigios antárticos.
Así, la necesaria unanimidad para modificar el tratado garantiza a los Estados reclamantes que podrán conservar todos sus derechos por tiempo indefinido sin que ningún otro los menoscabe, mientras que los no reclamantes tienen garantizado el ejercicio de sus derechos sin que la Antártida sea repartida mientras dure el tratado.
Sin embargo, el ímpetu de otros países por tener presencia en el continente helado condujo a que en 1956 surgiera la teoría de la defrontación, propuesta por geopolíticos brasileños para delimitar territorios utilizando los meridianos geográficos, que proporcionaría territorios a Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay. Las reclamaciones territoriales realizadas más allá del paralelo 60 no han sido reconocidas por otros países, a pesar de que a menudo aparecen en los mapas de la Antártida, aunque esto no signifique un reconocimiento de iure. También la Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, en 1967, realizó una declaración de soberanía sobre un sector de la Antártida a través de una reserva[8].
Asimismo, también contraviniendo estas disposiciones, Argentina y Australia han realizado reclamaciones al lecho y subsuelo marino adyacente a los territorios antárticos que históricamente ha considerado suyos, circunstancia que, unida al deshielo de la Antártida, ha propiciado, entre otras cosas, la colonización de los fondos marinos. Los bloques de hielo que se han ido desprendiendo durante las últimas décadas han transformado el ecosistema antártico y este hecho ha dejado al descubierto cuál es la capacidad de recuperación de estos fondos marinos tras haber estado sepultados bajo el hielo durante siglos[9].
Pero el deshielo del continente antártico no solo ha dejado ver una nueva variedad de fauna y flora submarina, sino también la posibilidad de explotación de unos recursos que hasta el momento permanecían inaccesibles. Esta nueva posibilidad de explotación de recursos, especialmente hidrocarburos, ha hecho renacer las históricas reivindicaciones territoriales de los Estados del Club antártico sobre la base de la soberanía sobre el mar adyacente a la tierra. En el caso de los reclamantes, solamente Chile había proclamado su jurisdicción sobre una zona de doscientas millas aplicable a su reclamación antártica con anterioridad a la suscripción del Tratado Antártico. Argentina lo hizo hace algunos años, en tanto que Australia y Nueva Zelandia han dictado legislaciones que habilitan al Poder Ejecutivo para extender su zona económica exclusiva de doscientas millas a su reclamación antártica[10].
Se ha sostenido que el establecimiento de nuevas zonas jurisdiccionales de doscientas millas constituiría una ampliación de las reclamaciones, en los términos del Artículo IV.2 del Tratado Antártico. También se ha mantenido que todas las aguas de la Antártida serían alta mar, sin embargo, tal interpretación se contradice con la letra misma del Artículo VI del Tratado Antártico que, al aludir a la alta mar, está manifestando a contrario sensu que exista en el área del tratado un mar territorial. Todo ello lleva a la conclusión de que necesariamente, cualquier régimen de aprovechamiento de los recursos antárticos, minerales o vivos, tendrá que tener en cuenta la realidad de la afirmación de soberanía en la Antártida.
Con la llamada “crisis del petróleo” que tuvo lugar a partir de 1970, los Estados y las grandes corporaciones comenzaron a interesarse en los hidrocarburos que pudieren existir en las plataformas continentales de la Antártida, proceso que se agudizó en 1974 con los progresos logrados en la CONFEMAR. En un proceso paralelo, la concentración de pesca en las regiones tradicionales y la universalización de las zonas económicas exclusivas o de pesca de doscientas millas produjeron un interés renovado y creciente por los recursos vivos de los mares australes. En los últimos años, se ha hecho presente una mayor urgencia en cuanto a la necesidad de un régimen para los recursos vivos, en tanto que la cuestión de los recursos minerales, aunque conservando su importancia, no ha sido objeto del mismo grado de protección[11].
Yuxtaposición de intereses
En las últimas décadas ha habido un desplazamiento del núcleo de la problemática antártica, que ya no se centra tanto en la controversia sobre los reclamos territoriales de todos los países antárticos, sino que el interés se ha extendido a la comunidad internacional en su conjunto, lo que exige una participación activa en la política antártica en contra del papel exclusivo y privilegiado que juega el Club antártico, todo ello fruto de las nuevas posibilidades que el continente austral muestra merced del calentamiento global.
Con este motivo, los países antárticos han tomado ciertas iniciativas para ceder a esta inevitable internacionalización, pero manteniendo un papel privilegiado. El resultado de esto ha sido no solo la mayor ambición de aprehensión de esos recursos por parte de los países del Club antártico, sino también un reforzamiento en la conservación de los recursos vivos del medio ambiente antártico, principalmente mediante la Convención firmada en Canberra el 20 de mayo de 1980, o la Convención sobre la regulación de las actividades relacionadas con los recursos minerales de la Antártida, firmada en Wellington el 2 de junio de 1988[12].
La preocupación por estos temas se manifestó desde la Primera Reunión Consultiva del Tratado, a través de las cuales se adoptaron medidas destinadas a la protección de la ecología antártica, como la declaración del área de aplicación del Tratado como un “Área Especial de Conservación”. De esta forma, dicha medida aseguró la protección de todas las especies nativas del continente. En esta línea, el anteproyecto de convención sobre conservación de los recursos marinos antárticos establece una clara prioridad ecológica sobre cualquier actividad comercial de aprovechamiento de los recursos[13].
En efecto, la Recomendación IX.5, sobre el Impacto del hombre en el medio ambiente, declara que las Partes Consultivas “asegurarán en el planeamiento de futuras actividades que la cuestión de los efectos ambientales y el posible impacto de tales actividades en los ecosistemas pertinentes sean debidamente considerados”. Una mención semejante puede encontrarse en los principios que deberán orientar un posible régimen para el aprovechamiento de los recursos minerales antárticos, cuando expresan que “la protección del singular ambiente antártico y de sus ecosistemas dependientes debe ser una consideración básica”.
A este respecto deberán identificar los tipos y extensión de la interferencia humana en el medio y evaluar el posible impacto sobre el medio ambiente del área del Tratado y otros ecosistemas dependientes si la explotación mineral fuese a tener lugar allí. De ello se deduce que las Partes Consultivas del Tratado Antártico han decidido que cualquier aprovechamiento comercial futuro de los recursos contenidos en el área del Tratado no debe afectar el ecosistema antártico y los ecosistemas relacionados con él. El Protocolo adicional al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, que fue firmado en Madrid el 4 de octubre de 1991 y entró en vigor en 1998, designa a la Antártida como una “reserva natural dedicada a la paz y a la ciencia”. Tuvo su origen como respuesta a las propuestas de armonizar la amplia gama de disposiciones relativas a la protección del medio ambiente antártico en una forma amplia y jurídicamente vinculante.
El Protocolo prohíbe la minería en su artículo 7, según el cual “Cualquier actividad relacionada con los recursos minerales, salvo la investigación científica, estará prohibida”. La prohibición es de duración indefinida y se establecen normas estrictas para su modificación, que se puede realizar en cualquier momento si todas las partes están de acuerdo por unanimidad, según el artículo 25.5 del Protocolo. Si se solicita, después de 50 años, una conferencia de revisión puede decidir modificar la prohibición minera, siempre que al menos las tres cuartas partes de las actuales Partes Contratantes estén de acuerdo, esté en vigor un régimen legal para controlar la minería y se protejan los intereses soberanos de las partes[14].
En la década de 1960 se empezó a prestar especial atención a los minerales de los fondos marinos tras el discurso del Embajador de Malta, Arvid Pardo, ante la Primera Comisión de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el que pidió que los recursos de los fondos marinos se consideraran “patrimonio común de la humanidad” y en el que instó a la creación de un sistema de reglamentación internacional para impedir que los países tecnológicamente avanzados colonizaran los fondos marinos y monopolizaran estos recursos en detrimento de los países en desarrollo.
En esta línea, en 1970 la Asamblea General aprobó su resolución 2749 (XXV), que destinaba el fondo marino exclusivamente a usos pacíficos, así como que los recursos minerales del fondo marino son “patrimonio común de la humanidad” y deben aprovecharse en beneficio de la humanidad en su conjunto mediante la creación de un mecanismo internacional a tal fin. Sin embargo, tuvieron que transcurrir otros 24 años para que el mecanismo propuesto por la Asamblea General se materializara en la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos.
A ello cabe añadir que todos los Estados partes en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 son miembros de la Autoridad, una de las tres instituciones internacionales establecidas junto a la Comisión de Límites de la Plataforma Continental y el Tribunal Internacional del Derecho del Mar. Su función principal es regular la exploración y la explotación de los recursos minerales de los fondos marinos que se encuentran en “la Zona”, que la Convención define como los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional, es decir, fuera de los límites exteriores de la plataforma continental.
Es por ello que, para el caso de que el deshielo del continente antártico diera acceso a los Estados a la explotación de los recursos que se hayan en el lecho y subsuelo ahora descubierto, el mismo se entendería bajo el umbral de protección de la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos, toda vez que las aspiraciones soberanistas de los Estados que ya hemos comentado sigan congeladas y no se dé pie a profundizar en las reclamaciones.
Es por esto que, tras decenios de situación “en suspenso”, se ha renovado el interés del sector privado y de los Gobiernos por el potencial que ofrece la explotación comercial de los minerales marinos. El principal factor impulsor de este nuevo interés, junto al ya comentado del deshielo consecuencia del calentamiento global, es una combinación de los avances tecnológicos en la extracción y tratamiento de los recursos minerales del mar y el aumento de la demanda a largo plazo de minerales, suscitada por la globalización y por la industrialización del mundo en desarrollo.
No obstante, aunque es probable que existan nuevos recursos en yacimientos terrestres subterráneos a gran profundidad o en lugares remotos, su explotación minera requerirá grandes cantidades de energía y tendrá importantes consecuencias sociales y ambientales. De conformidad con la Convención sobre el Derecho del Mar, la exploración y la explotación de los minerales de los fondos marinos en la Zona solo pueden llevarse a cabo subscribiendo un contrato con la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos y con sujeción a sus normas, reglamentos y procedimientos.
Estos contratos pueden adjudicarse a empresas mineras tanto públicas como privadas, siempre y cuando estén patrocinadas por un Estado parte de la Convención sobre el Derecho del Mar y cumplan determinados requisitos de capacidad tecnológica y financiera. En última instancia, las ventajas económicas de la explotación minera de los fondos marinos, muy probablemente en forma de regalías abonadas a la Autoridad, deben ser compartidas en “beneficio de la humanidad en su conjunto”, con especial énfasis en los países en desarrollo, que carecen de tecnología y capital para explotar por sí mismos los minerales de los fondos marinos.
Ahora, la prioridad principal de la Autoridad es elaborar un régimen jurídico para la explotación de estos recursos, que implica tener en cuenta una serie de cuestiones tecnológicas, financieras y ambientales, con el fin de equilibrar los beneficios sociales de la explotación minera de los fondos marinos. Si se gestiona de forma eficaz, respetando los principios del estado de derecho como dispone la Convención, la explotación minera de los fondos marinos puede contribuir a la consecución del Objetivo de Desarrollo Sostenible, especialmente para los países sin litoral y en situación geográfica desventajosa y para los pequeños Estados insulares en desarrollo que dependen principalmente del océano y sus recursos para su desarrollo económico.
Conclusiones de la gestión de la Antártida y aspiraciones soberanistas
Como hemos visto, falta un compromiso por parte de los países de proteger a la Antártida. Existen distintas leyes que intentan proteger todos los ámbitos posibles para evitar que se abuse del continente, puesto que ya se sabe que se tiene interés por los recursos de los que dispone, se sabe que debajo del hielo puede haber fuentes muy ricas tanto de minerales como de petróleo y gas. Esto podría llevar al declive completo a la Antártida por las pretensiones de explotación y colonización.
No obstante, es necesario un compromiso real que surta efecto a lo largo del tiempo. Por lo tanto, hay que continuar puliendo la legislación internacional, hasta que se consiga por fin mantener un equilibrio entre progreso y medio ambiente. Un pequeño aumento en la temperatura media anual puede significar resultados muy visibles de las características del hielo que cubre el continente, el cual se va reduciendo y desapareciendo.
Las especies antárticas también son afectadas por el cambio climático al desaparecer el hielo en el que vivían y subir las temperaturas, su forma de vida cambia inevitablemente. Y el hecho de que EEUU se haya retirado del Acuerdo de París no hace más que empeorar la situación. EEUU es el segundo de los países que más contaminación genera al año, y si además se niegan a cumplir los acuerdos, la contaminación aumentará mucho más por su parte, repercutiendo negativamente a los demás países que sí se han comprometido.
En las últimas décadas ha habido un cambio cualitativo en la problemática antártica: un desplazamiento de su núcleo. Éste no está ya en la polémica sobre las reclamaciones territoriales por el conjunto de los países antárticos, sino que el interés se ha extendido a la comunidad internacional en su conjunto, que reclama una participación activa en la política antártica frente al papel exclusivista y privilegiado que juega el Club antártico.
Es indudable la intensificación en la preocupación y participación del conjunto de países ajenos al ámbito antártico. Ello se debe a un factor fundamental, que se va convirtiendo en eje imprescindible para la construcción de un destino para la Antártida. Y el primero de éstos es la progresiva viabilidad de la explotación de los recursos antárticos. Con este motivo se han tomado ciertas iniciativas por parte de los países antárticos, con el fin de ceder a esa inevitable internacionalización, pero manteniendo un papel privilegiado.
Fluye de todo lo anterior que la Antártida no es un territorio ausente de normas jurídicas, remoto al hombre y res nullius. Al contrario, hay un verdadero Sistema Antártico que se integra perfectamente al sistema internacional general, corresponde a los principios y propósitos de las Naciones Unidas y ha demostrado su eficacia en el espacio y en el tiempo. Por consiguiente, es por medio de dicho Sistema Antártico y en estrecha vinculación con él, que debe encontrarse la solución a la cuestión del aprovechamiento de los recursos del área.
Por ello es necesario mantener y fortalecer el Tratado Antártico, a cuyo amparo se ha conocido, preservado y desarrollado una zona extrema del planeta. Los posibles regímenes para el aprovechamiento de los recursos vivos y minerales deberán tener en cuenta el carácter singular del ecosistema antártico y su relación con otros ecosistemas, las realidades jurídicas y políticas del llamado Sistema Antártico y el interés de la humanidad. Tampoco podrán ignorar, junto a la realidad del Tratado Antártico y comprendida en él, la existencia de reclamaciones soberanas y la larga presencia antártica de muchos países, que han invertido en el conocimiento y desarrollo de este continente el esfuerzo y el talento de sus hombres e ingentes recursos.
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[1] CARRASCO CERDA, J., “La Antártida, un continente conectado al mundo”, Centro de Estudios Estratégicos y Aeroespaciales, 2017.
[2] ZEGERS SANTA CRUZ, F., “El sistema antártico y la utilización de los recursos”, Revista de Marina, p. 447, 1979.
[3] MONETA, C.J., La Antártida y el Atlántico Sur en el sistema internacional: alternativas de conflicto y vías de cooperación, Revista de Estudios Internacionales, Vol. 3, pág. 837.
[4] MONETA, C.J., La Antártida en el sistema internacional del futuro, p. 229.
[5] RODRIGUEZ CARRIÓN, A., Lecciones de Derecho Internacional Público, Editorial Tecnos, Madrid, 2006, pág. 453.
[6] RODRIGUEZ CARRIÓN, A., Lecciones de Derecho Internacional Público, op. cit., pág. 451.
[7] RODRIGUEZ CARRIÓN, A., Lecciones de Derecho Internacional Público, op. cit., pág. 452.
[8] BUEDELER, W., El año geofísico internacional, 1957, http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001283/128396so.pdf
[9] BUEDELER, W., El año geofísico internacional, 1957, op cit.
[10] GIRI, C., Who Will Control the Antarctic?, 2012, http://www.gatewayhouse.in/who-will-control-antarctic/
[11] LEAREY, D., The future of Antarctica: Conflict or consensus?, 2015, https://www.uts.edu.au/about/faculty-law/news/future-antarctica-conflict-or-consensus
[12] RODRIGUEZ CARRIÓN, A., Lecciones de Derecho Internacional Público, op. cit., pág. 452.
[13] MONTANER, B., Tratado internacional, 2015, http://www.derecho.com/c/Tratado_internacional
[14] LESNIWESKI, R., Political map of Antarctica with the territory claims, http://www.alamy.com/stock-photo-political-map-of-antarctica-with-the-territory-claims-103376497.html
Graduado en Derecho, máster en Estudios Internacionales y de la Unión Europea, y abogado en Wings to Claim.
