La protección internacional de los derechos humanos (Parte II)

El Derecho Internacional de los Derechos Humanos es aquella disciplina que surge gradualmente a principios del pasado siglo para dar respuesta al desamparo de los derechos más básicos de las personas en multitud de Estados que no habían incorporado a sus legislaciones las garantías jurídicas necesarias para protegerlos. De esta forma, progresivamente se ha ido creando un cuerpo normativo internacional que trata de dar respuesta a esta necesidad, siendo abordada por distintas Organizaciones Internacionales, como las Naciones Unidas, el Consejo de Europa o la Organización de Estados Americanos, entre otras.

En esta segunda parte, expondremos de forma sucinta en concreto aquellas cuestiones relacionadas con la prohibición de la discriminación como núcleo de la protección internacional de los derechos humanos, la protección de los derechos humanos a nivel nacional, los mecanismos extraprocesales de protección de los derechos humanos, y finalmente el modo en que son protegidos los derechos humanos a nivel internacional, en cuyo marco deberemos analizar el papel que desempeñan el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, así como la función de los Tratados de Derechos Humanos del sistema de Naciones Unidas.

Si bien en la anterior entrega vimos una aproximación a la concepción internacionalista de los derechos humanos y las obligaciones impuestas a los Estados desde la misma, ahora debemos adentrarnos en los elementos y particularidades con que cuenta esta rama del Derecho internacional.

La prohibición de la discriminación como núcleo de la protección internacional de los derechos humanos

Una práctica que está prohibida en varios instrumentos internacionales y una de las únicas obligaciones específicas de derechos humanos que están explícitamente consagradas en la Carta de las Naciones Unidas, lo cual demuestra la importancia de su naturaleza.

No obstante, no toda distinción es un ejemplo de discriminación. Por ejemplo, las leyes, las políticas públicas y las prácticas privadas establecen constantemente distinciones entre los individuos, basadas en una variedad de criterios aceptables. Solo cuando las leyes, políticas o prácticas se basan en distinciones arbitrarias, es decir, diferencias de trato que carecen de una justificación razonable, una distinción se vuelve discriminatoria. Así, las distinciones arbitrarias son aquellas que no persiguen un objetivo legítimo o que dan lugar a diferencias de trato más allá de lo necesario para lograr un objetivo legítimo.

Además, la prohibición a la discriminación puede variar en alcance, dependiendo de si se aplica de manera independiente, brindando una protección general contra la discriminación, o si solo prohíbe la discriminación en el disfrute de los derechos garantizados por los instrumentos pertinentes.

En concreto, esta prohibición de la discriminación se dirige a todos los órganos del Estado y también le impone al Estado abordar la discriminación por parte de actores privados. En relación con ello, el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos lo ilustra al imponer a los Estados parte obligaciones tanto negativas como positivas, y que consisten en las obligaciones de: 

1. Garantizar la igualdad ante la ley (requisito dirigido a los tribunales y las fuerzas del orden);
2. Garantizar la igual protección de la ley (requisito dirigido al Legislador);
3. Prohibir cualquier discriminación en las relaciones privadas (algo a lo que todos los órganos del Estado pueden contribuir);
4. Garantizar a todas las personas una protección igual y efectiva contra la discriminación (que puede imponer la adopción de medidas de acción positiva en situaciones de discriminación estructural).

Asimismo, esta prohibición conlleva diferentes elementos, entre los que se encuentran la discriminación directa e indirecta; no proporcionar ajustes razonables; y, posiblemente, la falta de adopción de medidas de acción positiva para combatir los casos de discriminación estructural que enfrentan ciertos grupos de la sociedad.

De entre las diversas prohibiciones de discriminación que se prevén en el derecho internacional de los derechos humanos, caben señalarse los siguientes elementos:

• La discriminación directa se produce cuando se impone una distinción basada en un motivo prohibido de discriminación, o que es arbitraria porque no está relacionada con un objetivo legítimo o es desproporcionada. No obstante, esto no significa necesariamente que la discriminación directa sea intencionada o consciente. De hecho, el racismo o el sexismo, u otras formas de estereotipos, pueden ser inconscientes.
• Del mismo modo, la discriminación indirecta (la adopción de una medida aparentemente neutral que perjudica a un grupo en particular o tiene un impacto desproporcionado en ese grupo) puede ser bastante deliberada. Pero también puede ser involuntaria, es decir, ser el resultado de una medida elegida por razones legítimas, pero sin tener en cuenta el hecho de que puede tener impactos excluyentes. La adopción de medidas aparentemente neutrales que discriminen de hecho se considerará discriminatoria si se hubieran podido alcanzar los mismos objetivos mediante la adopción de otras medidas igualmente eficaces.
• Por su parte, el requisito de ajustes razonables va más allá de las definiciones de discriminación anteriores, al imponer a los actores el deber de identificar, en casos individuales, qué medidas podrían tomarse para garantizar que se tengan en cuenta las necesidades específicas de una persona, en el contexto en el que busca acceso, como puede ser al empleo, la vivienda o la educación.

Y a nivel nacional, ¿cómo se protegen los derechos humanos?

El papel de las autoridades nacionales en la protección de los derechos humanos es particularmente importante ya que, a diferencia de los tratados comerciales o de inversión, por ejemplo, los demás Estados parte en tratados internacionales de derechos humanos tienen pocos incentivos para vigilar el incumplimiento de las normas de derechos humanos.

De hecho, el Derecho internacional generalmente se aplica a través de las reacciones descentralizadas de los Estados: tal aplicación se basa en contramedidas adoptadas por los Estados cuando un Estado no cumple con sus obligaciones. Esto, sin embargo, no es particularmente efectivo para los tratados de derechos humanos, ya que, como hemos visto, los Estados tienen pocos incentivos para monitorear el comportamiento de los demás en esta área. 

Como vemos, los tribunales nacionales tienen un papel clave que desempeñar en la aplicación de las normas de derechos humanos vinculantes para los Estados, si bien existen varias limitaciones:

• No todos los Estados aceptan que sus tribunales nacionales puedan aplicar directamente los tratados internacionales de derechos humanos;
• Si bien las víctimas pueden obtener reparación ante los tribunales nacionales, no sería aceptable que los Estados eviten que se comprometa su responsabilidad internacional simplemente proporcionando dicha reparación a las víctimas, en lugar de eliminar las causas estructurales de tales violaciones y, así, adoptar las medidas necesarias para evitar su repetición.

No obstante, hay una serie de debilidades inherentes al litigio como medio de disuasión contra las violaciones de derechos humanos. En ciertos casos, por ejemplo, cuando las violaciones son generalizadas, pero afectan mínimamente a cada individuo en cuestión, o cuando tales violaciones ocurren sin que las personas se den cuenta de ellas, como en el caso de la imposición de medidas de vigilancia secreta, o cuando las personas tienen motivos para temer represalias si presentan una solicitud ante un tribunal, los mecanismos judiciales pueden resultar ineficaces.

¿Existen mecanismos extraprocesales de protección de los Derechos Humanos?

Por todas estas razones, es posible que los recursos judiciales deban complementarse con otros mecanismos no judiciales que garanticen que la formulación de leyes y políticas de un Estado cumpla con sus obligaciones en virtud de los tratados de derechos humanos en los que es parte.

En esta línea, una obligación fundamental de los Estados (expresada, por ejemplo, en el párrafo 3 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) es proporcionar recursos efectivos a las víctimas de violaciones de derechos humanos. No obstante, estos recursos «efectivos» no son necesariamente recursos «judiciales», puesto que, aunque los instrumentos y organismos especializados de derechos humanos expresan una preferencia por permitir que los tribunales hagan cumplir estos derechos, los recursos administrativos pueden ser suficientes.

Asimismo, los recursos «efectivos» tampoco requieren que los tribunales u otras autoridades nacionales apliquen directamente el derecho internacional de los derechos humanos: basta con que protejan la sustancia de la garantía en cuestión, por cualquier medio que se logre.

De esta forma, es de interés del Estado establecer recursos efectivos que puedan conducir al cese de la violación e indemnizar a la víctima donde la violación ya se ha producido. De hecho, cuando esos recursos existen y son accesibles, la víctima generalmente tendrá que ejercitarlos antes de presentar una demanda ante un organismo internacional. Esto se conoce como el requisito del previo agotamiento de los recursos internos y normalmente es una condición para que el Estado asuma la responsabilidad.

No obstante, la categoría de Derechos Humanos del ámbito económico y social aún enfrentan problemas. Incluso cuando los tribunales, en principio, tienen la tarea de proteger los derechos humanos, a veces se han mostrado reacios a reconocer la justiciabilidad de los derechos sociales como el derecho a la alimentación, al agua, a la educación, a la salud o a la vivienda.

Aunque todavía se expresan dudas sobre la capacidad de los tribunales para convertirse en agentes efectivos del cambio social, actualmente contamos con un gran conjunto de ejemplos en los que han desempeñado ese papel, rompiendo cada vez más las distinciones entre los derechos civiles y políticos «clásicos», que eran tradicionalmente visto como plenamente justiciable porque encaja en el paradigma de los derechos subjetivos individuales y los «nuevos» derechos sociales como los mencionados anteriormente.

Al mismo tiempo, hemos de tener en cuenta aquellos mecanismos extrajudiciales de protección de los derechos humanos que resultan complementarios a los recursos judiciales, mecanismos que podrían contribuir a dicha protección y que lo constituyen figuras como el Ombudsman o las instituciones nacionales para la promoción y protección de los derechos humanos (o «instituciones nacionales de derechos humanos«, INDH), establecidas en virtud de los Principios de París de 1993 sobre las instituciones nacionales de derechos humanos.

En esta línea, una institución nacional de derechos humanos es un órgano asesor, entidad nacional oficialmente establecida y financiada por el Estado, independiente del gobierno, cuyo mandato es promover y proteger las normas internacionales de derechos humanos a nivel nacional.

Y finalmente, ¿cómo se protegen los derechos humanos a nivel internacional?

Para responder a esta cuestión, hemos de centrarnos en los mecanismos previstos por el sistema de las Naciones Unidas. Así, puede distinguirse entre los mecanismos denominados «basados ​​en la Carta», que se aplican a todos los Estados miembros de las Naciones Unidas, y los mecanismos «basados ​​en tratados», que se aplican únicamente a los Estados que han ratificado los tratados específicos de derechos humanos en cuestión.

Los mecanismos basados ​​en la Carta están centralizados en manos del Consejo de Derechos Humanos, que sucedió a la Comisión de Derechos Humanos en 2006 y que es un órgano subsidiario de la Asamblea General de la ONU (mientras que la Comisión de Derechos Humanos era simplemente una comisión especializada del Consejo Económico y Social de la ONU).

El papel del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas

El Consejo de Derechos Humanos constituye un gran órgano intergubernamental de 47 miembros, elegidos por la Asamblea General. Se reúne tres veces al año en períodos de sesiones normales, y cuenta con tres herramientas a su disposición:

• Un mecanismo de denuncias «para abordar patrones constantes de violaciones manifiestas y comprobadas de manera fehaciente» de los derechos humanos, con la asistencia de su Comité Asesor (compuesto por 18 expertos independientes).
• El «examen periódico universal» (EPU), que consiste en un proceso de examen intergubernamental entre pares que evalúa el cumplimiento de los Estados con los tratados de derechos humanos en los que son parte, pero también con la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Carta de las Naciones Unidas y la promesas y compromisos asumidos por el Estado en cuestión, incluidas las promesas hechas al solicitar ser miembro del Consejo de Derechos Humanos.

El proceso lleva a que se dirijan al Estado en cuestión una serie de recomendaciones que este puede aceptar o rechazar, pero que resultan en cierta presión sobre el Estado para mejorar su historial de cumplimiento de los derechos humanos.

• Finalmente, el Consejo de Derechos Humanos puede establecer Procedimientos Especiales, que son expertos independientes designados para informar al Consejo de Derechos Humanos sobre determinadas cuestiones temáticas o sobre determinados países donde la situación de los derechos humanos es particularmente problemática.

Los procedimientos especiales son llevados a cabo por un experto individual (generalmente llamado «Relator Especial» o «Experto Independiente») o un grupo de trabajo compuesto generalmente por cinco miembros (uno de cada región).

Los titulares de mandatos del Consejo de Derechos Humanos son expertos individuales no remunerados que actúan a título personal y que contribuyen tanto a desarrollar la comprensión de las normas de derechos humanos como a proteger los derechos humanos utilizando las diversas herramientas a su disposición. Según el procedimiento especial de que se trate, estas herramientas incluyen en particular:

• La preparación de informes para el Consejo de Derechos Humanos o para la Tercera Comisión (Social, Humanitaria y Cultural) de la Asamblea General;
• Enviar comunicaciones a los Estados, ya sea en forma de cartas de denuncia o llamamientos urgentes; y
• Realizar misiones a los países, con el consentimiento del Estado interesado, para evaluar la situación de los derechos humanos en ese país.

La función de los Tratados de Derechos Humanos del sistema de Naciones Unidas

Junto con el Consejo de Derechos Humanos, los Tratados fundamentales de Derechos Humanos de las Naciones Unidas establecen órganos de expertos independientes para supervisar su aplicación. Estos expertos no remunerados son elegidos por los Estados parte en los respectivos tratados tras las nominaciones de los gobiernos.

No obstante, estos no representan las opiniones del Estado de su nacionalidad: como expertos independientes elegidos en función de sus calificaciones, actúan a título individual. Actualmente funcionan diez de esos órganos, de los cuales nueve se han establecido para supervisar los principales tratados de derechos humanos de la ONU, y un comité (el Subcomité para la Prevención de la Tortura, establecido en virtud del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura de 2003, en funcionamiento desde 2007) supervisa los lugares de detención en los Estados parte para el Protocolo Facultativo.

En concreto, estos comités son los siguientes:

• El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD), que funciona desde 1969,
• El Comité de Derechos Humanos (CCPR) (1976),
• El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) (1987),
• El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) (1981),
• El Comité contra la Tortura (CAT) (1987),
• El Comité de los Derechos del Niño (CRC) (1990),
• La Comisión de Trabajadores Migrantes (CMW) (2003),
• El Subcomité para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (SPT) (2007),
• El Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD) (2008), y
• El Comité contra Desapariciones Forzadas (2011).

La principal competencia de los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos (y el único modo de supervisión obligatorio para todos los Estados parte en los tratados en cuestión) es recibir informes de los Estados sobre la implementación de los tratados de derechos humanos que supervisan y adoptar Observaciones Finales sobre la base de esta información.

Además, los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos pueden recibir comunicaciones individuales de víctimas de violaciones de dichos tratados, aunque esto es opcional para los Estados parte que quieran adherirse a este mecanismo, normalmente a través de un protocolo facultativo.

En general, los otros poderes de estos órganos desempeñan un papel comparativamente mucho menor o incluso insignificante. Estos son los poderes para:

• Recibir comunicaciones interestatales (posibilidad que ha estado inactiva desde los orígenes); e
• Investigar determinadas situaciones, que pueden comprender una visita al territorio del Estado interesado con el consentimiento de este.

Bibliografía

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• NAGORE CASAS, M., La aplicación extraterritorial de los tratados de derechos humanos, Universidad de Deusto, Bilbao, 2017.
• GUTIÉRREZ CONTRERAS, J. C., Litigio estratégico en derechos humanos, Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos A.C., México, 2011.
• VILLAGRA DE BIEDERMANN, S., “El sistema universal de derechos humanos: los mecanismos convencionales y los mecanismos basados en la Carta”, El Paraguay frente al sistema internacional de los Derechos Humanos, Montevideo, 2004.
• Instrumento de Ratificación de España del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1966. Boletín Oficial del Estado núm. 103, de 30 de abril de 1977, páginas 9337 a 9343.