La Cooperación Estructurada Permanente en Defensa (CEP)

Introducción

La Cooperación Estructurada Permanente, abreviada CEP (en inglés PESCO), es un proceso y marco para la cooperación en la Unión Europea en materia de defensa mediante inversiones y proyectos conjuntos. El objetivo principal es desarrollar las capacidades de defensa y hacerlas disponibles para operaciones militares, ya sean nacionales o multinacionales (no sólo misiones de la UE, sino también de la OTAN y de la ONU). Se trata de un instrumento voluntario, pero legalmente vinculante, que está previsto en el Tratado de la UE.

La CEP es un componente fundamental de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), que a su vez forma parte de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), y contribuye a la Estrategia Global de la UE. La opinión pública se muestra especialmente positiva hacia la PCSD: los resultados del Eurobarómetro muestran sistemáticamente un índice de aprobación de entre el 71% y el 78%. Además, la UE en su conjunto presenta el segundo mayor gasto militar del mundo. Sin embargo, las duplicaciones y la falta de interoperabilidad hacen que sea urgente abordar la eficiencia, y qué mejor manera que impulsando la cooperación y la coordinación a través de la CEP.

Más de tres años después de su creación, los proyectos de la CEP sufren un bajo rendimiento. Ahora el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) bajo el liderazgo del Alto Representante Josep Borrell tiene el potencial de explotar su posición como Secretaría de la CEP para mejorar el papel global de la Unión, como prometía en 2019 la autoproclamada “Comisión geopolítica” de Von Der Leyen. Los acontecimientos recientes, como pueden ser la aprobación de las condiciones para países terceros y la elección de Joe Biden como nuevo presidente de Estados Unidos, proporcionan un incentivo adicional para fortalecer la cooperación con la OTAN en lugar de detener la integración de la UE.

Base jurídica y naturaleza

La CEP se introdujo por primera vez en la Constitución de 2003 (artículo III-312) y su fracaso fue responsable de las dificultades posteriores. Aunque la misma disposición se incorporó al Tratado de Lisboa de 2009 (mencionada en el artículo 42 párrafo 6, y detallada en el artículo 46, así como en el Protocolo 10), esta nunca llegó a activarse, lo que aumentó aún más el escepticismo hacia la cooperación en defensa. Por lo tanto, el expresidente de la Comisión Jean-Claude Juncker la denominó la “bella durmiente” de Lisboa y continuamente abogaba por ella. 

Después de largos preparativos, el año 2016 vio un fuerte impulso inesperado para la cooperación en seguridad y defensa: la Estrategia Global se adoptó en junio y en noviembre siguió el Plan de Implementación para Seguridad y Defensa y el Plan de Acción de Defensa Europeo. En 2017 se acordó la revisión anual coordinada de la defensa (CARD) y se propusieron el Fondo Europeo de Defensa (FED) y el Plan Europeo de Inversiones Industriales de Defensa (EDIDP). Este nivel de atención hacia el exterior sin precedentes no puede entenderse sin tener en cuenta la situación geoestratégica de ese momento, a saber, la elección de Trump y el referéndum del Brexit. 

En junio de 2017 el Consejo Europeo encargó a la Alta Representante que pusiera en marcha la CEP. No obstante, la iniciativa vino de los Estados miembros, liderados por Francia, Alemania, España e Italia. Durante una reunión informal en Tallin en el mes de septiembre los Ministros de Defensa llegaron a un acuerdo sobre los compromisos vinculantes. Se llegó a un punto intermedio entre la idea de Francia de un pequeño grupo ambicioso con capacidades considerables listo para desplegarse en África, y el enfoque inclusivo de Alemania que preveía crear recursos comunes y proyectar una imagen de unidad después del Brexit. Como resultado, la CEP es ambiciosa e inclusiva: cualquier Estado que lo desee puede unirse simplemente comprometiéndose a mejorar sus capacidades y participar en al menos un proyecto común.

El 13 de noviembre de 2017, 23 Estados firmaron la notificación de CEP al Consejo y la VP/AR. Especificaron 10 principios de cooperación (entre los que se encuentran el marco legal y político, la visión de largo plazo de la defensa colectiva, la evaluación anual, la soberanía, la orientación a la producción, el carácter modular); y 20 compromisos vinculantes agrupados en cinco temas: inversión en defensa, armonización, disponibilidad e interoperabilidad, corrección de deficiencias y programas de equipamiento.

Posteriormente, Portugal e Irlanda expresaron su intención de sumarse a la iniciativa. Tras la recepción de los planes nacionales de implementación, el 11 de diciembre el Consejo activó la CEP a través de su Decisión 2017/2315. Solo Dinamarca y Malta han optado por no tomar parte en el proceso de cooperación, y el Reino Unido ya había programado su salida. En marzo de 2018 el Consejo estableció la hoja de ruta de implementación de la CEP y tres meses después las reglas de gobernanza.

Dado que no requiere la participación de todos los Estados, la CEP es similar a la cooperación reforzada en otras áreas. Lo que distingue la CEP de otros procesos es su naturaleza vinculante (existe una disposición “nuclear” para suspender a un Estado si no cumple con sus obligaciones), junto con los incentivos en forma del Fondo Europeo de Defensa (que en el nuevo Marco Financiero Plurianual 2021-2027 asciende a 8.000 millones de euros) y el mayor papel de la Comisión (tradicionalmente alejada de las cuestiones de seguridad pero conocida por proporcionar el impulso necesario a los proyectos en los que participa). 

Implementación y evaluación

Existen dos niveles de gobernanza dentro de la CEP: un nivel general (el Consejo de la UE en su formación de Asuntos Exteriores, que adopta decisiones por unanimidad) y un nivel de proyectos (el SEAE y la Agencia Europea de Defensa (AED) sirven como Secretaría de la PESCO). Por lo tanto, el marco de cooperación en defensa está centrado en el Estado soberano, ya que desde el principio fue iniciado por los propios Estados miembros en lugar de la Comisión. Sin embargo, la CEP todavía se percibe como una “maquinación de arriba hacia abajo dirigida por Bruselas”, aunque la soberanía estatal se reafirma en todos los documentos. Esto explica el hecho de que la mayoría de los programas bilaterales y multilaterales preexistentes o nuevos no se lancen bajo la CEP. Esto equivale a una oportunidad perdida y destaca la necesidad de un liderazgo más fuerte, preferiblemente por parte del SEAE ya que algunos Estados ya se han mostrado favorables a la idea.

En lugar de trabajar en los 20 compromisos simultáneamente, los Estados acordaron una secuencia de dos fases, dividida en 2018-2021 y 2021-2025. De la lista inicial de 50 propuestas en 2017 se seleccionaron 17 proyectos de pequeña escala. En 2018 a lista se agregaron 17 proyectos más y en 2019 otros 13. Como uno de los proyectos fue terminado en 2020, el número actual asciende a 46 proyectos. Se agrupan bajo los siguientes títulos: formación e instalaciones, terrestres, aéreos, marítimos, cibernéticos, espaciales y habilitadores conjuntos. Si bien esta clasificación temática es útil, no distingue entre las secciones de capacidades y operaciones, ni identifica los proyectos de alta prioridad que deberían reunir más Estados participantes. En 2019, el propio Consejo se dio cuenta de que el número de proyectos era excesivo y decidió posponer la próxima convocatoria hasta el 2021 y a partir de entonces realizarla de forma bianual.

El mecanismo de evaluación se estructura en dos niveles: por un lado, los planes nacionales de implementación examinados ​​anualmente por la Secretaría, y, por otro lado, las revisiones generales anuales y las revisiones estratégicas al final de las dos fases. La primera evaluación se llevó a cabo en mayo de 2019 y la Recomendación 2019/C 166/01 del Consejo aplaudió el aumento de los presupuestos de defensa y el uso de instrumentos comunitarios. Pero al mismo tiempo reveló diversas deficiencias en la aplicación: se alentó a los Estados a realizar un progreso significativo en sus compromisos, a mejorar la interoperabilidad, a abordar las prioridades y dificultades, a proporcionar más información, etc. Un año más tarde, en su Recomendación 2020/C 204/01 el Consejo llegó a la misma conclusión: los avances eran modestos o limitados, y más de dos tercios de los proyectos permanecían en la fase de ideación, siendo imposible que terminaran antes de la fecha límite en 2025. Entre las propuestas del Consejo merecen una mención especial las siguientes: fusionar y agrupar los proyectos ya existentes; proponer proyectos con un enfoque operacional y de corto plazo; y ampliar las áreas de cooperación para incluir nuevos desafíos como el cambio climático, la IA y las amenazas híbridas.

En cuanto al contenido de los proyectos, un estudio realizado en el 2019 muestra que todas las 25 áreas prioritarias del Plan de Desarrollo de Capacidades están cubiertas por la CEP, pero solo dos proyectos se corresponden a las líneas directrices identificadas en el Nivel de Ambición. Por otra parte, el informe resalta que la mera actividad en un área no se puede equiparar a una solución real, y existe una falta de claridad sobre los resultados. El analista llega a la conclusión de que los proyectos no pueden ser un fin en sí mismos, sino que deberían ser un medio para un fin: para construir la confianza, la experiencia y la credibilidad de la UE como un proveedor de seguridad tanto dentro como fuera de sus fronteras.

Todo esto sugiere que la CEP en su forma actual carece de enfoque y ambición, lo que impide el logro de las obligaciones vinculantes establecidas por los propios Estados. Para paliar estos inconvenientes es necesaria una visión estratégica con énfasis en proyectos de alto nivel. El potencial de la CEP para combinar diversos programas de cooperación militar ya existentes y lograr verdaderas economías de escala aún está poco explotado. Pero es lógico suponer que los resultados de los proyectos de colaboración también sean compartidos, ya sean equipos o soldados, es decir, que puedan sentar las bases para unas fuerzas armadas de la UE, fácilmente desplegables no solo en el vecindario sino también en todo el mundo. A tal fin, es imprescindible forjar una cultura de cooperación mediante la superación del “reflejo OTAN” en el nivel de los militares, y en el plano diplomático por medio de la presión de grupo y el liderazgo.

La CEP y la OTAN

La CEP se basa en la idea de que las capacidades mejoradas también benefician a la OTAN y responden a la demanda de reparto de la carga (en referencia al umbral de gasto del 2%, aunque no se estipula explícitamente). Está claro que los Estados miembros ven a la CEP como un complemento de la OTAN más que como un reemplazo o competidor, habiendo sido el marco general de cooperación UE-OTAN establecido en la Cumbre de Varsovia de 2016. Esta complementariedad se explica por el hecho de que casi todos los miembros de la CEP pertenecen también a la OTAN y esta sigue siendo el garante de la seguridad europea, mientras que la PCSD se centra en la gestión de crisis. Dado que los Estados solo tienen un conjunto único de fuerzas, estas pueden desplegarse en diferentes marcos, no limitados a la UE, sino también bajo la ONU y la OTAN. En este sentido, el proyecto de Movilidad Militar se ha convertido en la estrella de la CEP precisamente porque beneficia a ambas organizaciones.

Sin embargo, Estados Unidos se apresuró a expresar su preocupación por la CEP. Esta sorprendente oposición se debe a los intereses comerciales de EE. UU., ya que el miedo a la “Fortaleza Europa” amenaza sus exportaciones de defensa a la UE. Después de dos años de estancamiento y de lobbying a favor de las empresas de defensa, en noviembre de 2020 el Consejo mediante la decisión 15529/18 aprobó las condiciones que deben cumplir terceros países para participar en los proyectos de la CEP. El documento establece condiciones políticas (compartir los valores e intereses de la UE), condiciones sustantivas (aportar un valor añadido al proyecto sin generar una dependencia) y condiciones legales (firmar un acuerdo internacional); y requiere aprobación por unanimidad. Los estándares políticos hacen muy probable la exclusión de Turquía y China. De ahí que los socios potenciales son Reino Unido, Noruega, Estados Unidos y Canadá. Se especifican condiciones y procedimientos adicionales para empresas no pertenecientes a la UE.

Se ha especulado sobre un posible estatus de observador de la OTAN en la CEP y viceversa. Aunque esta idea seguramente se encontrará con muchas objeciones, los expertos independientes están a favor de la maximización del rendimiento y la transparencia. Otros señalan la necesidad de enfoques de todo el gobierno y de toda la sociedad para garantizar la aceptación de todos los actores, incluidos los Ministerios de Infraestructura, Economía o Transporte, el personal militar y los agregados en las embajadas, así como las empresas privadas. Esto resulta crucial para el sostenimiento de la CEP a largo plazo ya que muchas de las iniciativas de defensa han tenido ciclos de vida cortos debido a su naturaleza política y la ausencia de apoyo de los militares. La voluntad genuina de cooperar también es la clave para vincular la CEP a otras formaciones de la OTAN, como la FNC alemana y la EI2francesa lanzadas en 2013 y en 2018 respectivamente.

La victoria de Joe Biden en las elecciones estadounidenses ofrece una perspectiva optimista, ya que promete fortalecer las alianzas internacionales. Aunque muchos ven esto como una oportunidad para el regreso de EE. UU. y la retirada europea de la escena de la seguridad, se trata más bien de una oportunidad para una mayor integración de la UE. Macron ha sido el principal impulsor de la autonomía estratégica de la UE, sosteniendo que “los Estados Unidos sólo nos respetarán como aliados si somos serios acerca de nuestra propia posición, y si tenemos nuestra propia soberanía con respecto a nuestra defensa”. “América ha vuelto” y la “Comisión geopolítica” están en la posición perfecta para establecer una cooperación diplomática eficaz que haga frente a los desafíos globales, desde Rusia y China, hasta el autoritarismo, la crisis sanitaria y el cambio climático.

Conclusión

En palabras de Federica Mogherini, entonces Alta Representante de la UE, la CEP es un mecanismo que busca no sólo aumentar la inversión, sino también fomentar la cooperación en defensa. La CEP es, sin duda, un paso importante en la integración de la UE, ya que va más allá de la retórica diplomática y se adentra en el mundo de las capacidades operativas, combinando los recursos de casi todos los Estados miembros de la UE. 

La Cooperación Estructurada Permanente proporciona el marco perfecto para lograr la autonomía estratégica gracias a su orientación a largo plazo (es permanente como su nombre indica) y naturaleza vinculante. Y, aunque en principio, la CEP no cubre una fuerza stand-by, su éxito podría construir la confianza necesaria y la voluntad política para la futura creación de un ejército común de la UE.

Sin embargo, hasta ahora los proyectos de la CEP no han ganado terreno, permaneciendo en gran parte en la fase de ideación y apenas cubriendo las deficiencias estratégicas de seguridad de la Unión. Lo que se requiere ahora es ir más allá de la voluntariedad, establecer unos plazos específicos de ejecución y unos mecanismos de evaluación, e internalizar la cooperación. 

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