Qué es la Diplomacia Pública

La primera vez que se habló de Diplomacia Pública fue con motivo de la inauguración del Murrow Center for Public Diplomacy (1965). En los folletos que se repartieron durante aquel acto ya se pudo leer una primera aproximación al concepto: la Diplomacia Pública tenía que ver con los flujos de información. Hubo que esperar a 1987 para ver los primeros programas gubernamentales, de los que el Departamento de Estado de Estados Unidos sería pionero, sin embargo, no fue hasta 1990 cuando se empezó a insuflar contenido al tema.

Con la publicación de Communicating with the World, Hans Tuch definía un primer objetivo: la necesidad de reducir las percepciones erróneas de un país en el exterior, y de esta forma, hacia 1997, el Planning Group for Integration daba el siguiente paso, contribuyendo a la imbricación del concepto en el de seguridad nacional. Solo las dinámicas de transparencia y rendición de cuentas de principios de siglo sabrían informar una actualización del mismo; en el año 2000, la Public Diplomacy Alumni Association vinculó por primera vez la ya disciplina a un diálogo entre las instituciones y la ciudadanía. Y así, con la publicación de The New Public Diplomacy, Melissen terminaba de aquilatar el concepto y le aportaba su elemento más característico: la extensión de valores políticos.

En esto consiste la Diplomacia Pública: promocionar el interés nacional, influir en la opinión pública extranjera y fomentar, en definitiva, la comprensión de una realidad cultural distinta. En su variante más tradicional, la Diplomacia Pública empezó siendo competencia exclusiva de los Estados, sin embargo, en la actualidad, el peso específico de la ciudadanía comienza a ganar ventaja. Ello atiende a la interacción que se produce entre dos conceptos básicos: la propaganda, cada vez más presente, fundada en la manipulación de la información; y lo que Joseph Nye definió hacia 1990 como soft power, o poder blando. La Diplomacia Pública debe desenvolverse en el ámbito de este último, procurando distanciarse en todo momento de las entelequias de la posverdad en las que se basa la propaganda. Sin embargo, la realidad se impone, y es por esto, por la tensión que se produce entre estos dos polos, por lo que hoy día puede observarse una gran diversidad de paradigmas de Diplomacia Pública. A priori, tantos como países sobre el mapa.

Analicemos los dos más representativos, quizá: China y Estados Unidos. La guerra comercial que entablan desde 2016 y la pugna que mantienen por la hegemonía mundial han concretado dos sólidos paradigmas de Diplomacia Pública, aunque con notables diferencias. Los propósitos, ya de entrada, difieren claramente. Mientras la Diplomacia Pública norteamericana busca apoyar la política exterior estadounidense, promover el interés nacional y defender la seguridad estatal; China apuesta por unos objetivos más modestos, afines a su inserción internacional. Estados Unidos busca blindar sus logros, y China, por el contrario, obtener comprensión para su sistema, fomentar una imagen de estabilidad e impulsar la confianza internacional.

A estas prioridades se suma la organización subyacente. Estados Unidos cuenta con una Under Secretary for Public Diplomacy integrada en el ejecutivo y, por consiguiente, sujeta a los característicos checks and balances (frenos y contrapesos) del sistema americano; la Oficina del Consejo de Información Estatal, por el contrario, y en su condición de agencia homóloga, instrumentaliza la Diplomacia Pública, la aproxima a la propaganda y se beneficia del autoritarismo típico del gigante asiático. Por último, habría que aludir a los instrumentos de los que se vale cada sistema: en el caso de Estados Unidos, por ejemplo, destacan las becas Fulbright y Voice of America; y en el de China, los Institutos Confucio y la CCTV. Ambos demuestran la importancia de la batalla por el relato y la guerra cultural.

Aunque estos son los principales paradigmas de Diplomacia Pública, no son en absoluto los únicos. Ya solo refiriendo los vectores principales de lo que podríamos denominar “paradigmas secundarios”, queda clara no solo la solidez, sino también el compromiso de otros países con esta herramienta de política exterior. En Alemania, por ejemplo, destacan los Institutos Goethe y Deutsche Welle; Francia, por su parte, cuenta con una amplia red de Liceos e Institutes a la que se suma France 24; en el caso de Reino Unido, habría que acusar el papel que desempeñan el British Council y la BBC World; y en Irán, por último, podría hablarse de la Orgnización Cultural y de Al-Alam. Cada paradigma subyacente presenta sus propias peculiaridades, y por ello, resulta imposible abarcarlos todos en un solo post. Con lo cual, a partir de ahora, centraremos la atención en la Diplomacia Pública española, y en cómo queda rearticulada con la creación de la Secretaría de Estado de España Global, dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. 

España Global es el culmen de un proceso histórico que se remonta a la transición democrática. Con el primer gobierno de UCD, año 1976, se comienza a configurar una cultura de consenso que cristalizaría en lo que muchos han denominado “régimen del 78”, caldo de cultivo de nuestra Diplomacia Pública. 1992 supuso un nuevo empuje a la identidad cultural de España; la Exposición Universal de Sevilla, los Juegos Olímpicos de Barcelona y la Capitalidad Cultural de Madrid afianzaron la imagen de España en la escena internacional y depuraron su apertura.

Así, hacia 1996, con el gobierno de José María Aznar, se da un nuevo impulso a la política exterior lanzando la iniciativa Marca España. Por primera vez, se creaba un comité ad hoc, una línea estratégica y una apuesta clara por la colaboración público-privada para ubicar a España en el mundo y reforzar la agenda transatlántica, buque insignia de esta administración. Sin embargo, el segundo gobierno del PSOE traería un importante viraje. La propuesta de una Comisión para la Diplomacia Pública, presidida por el propio José Luis Rodríguez Zapatero, reorientaría la política exterior española, enfocada ahora a una Alianza de Civilizaciones con Oriente, y a la configuración de una Diplomacia netamente pública. La crisis de 2008 y las políticas de austeridad que llegaron desde Bruselas llevaron a Mariano Rajoy a mantener una Diplomacia Pública de mínimos durante su mandato. Sin embargo, con la llegada al poder de Pedro Sánchez, la reestructuración de exteriores y la creación de una Dirección General de Comunicación, Diplomacia Pública y Redes relanzó nuevamente el papel de esta herramienta de política exterior.

Esta Dirección General se ubica orgánicamente en la Secretaría de Estado de España Global, actualmente dirigida por Manuel Muñiz Villa. De acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 1266 / 2018, España Global está encargada de planificar, impulsar, coordinar y fiscalizar la acción exterior española, pública y privada, en los ámbitos económico, cultural, científico y tecnológico mejorando la percepción del país en el exterior. Se trata de una política de Estado integral, a cuyo fin, se establece un organigrama exhaustivo que bien podríamos sistematizar en dos bloques básicos.

A nivel centralizado, encontraríamos fundamentalmente las Direcciones Generales de España Global. Aparte de la de Comunicación, Diplomacia Pública y Redes, existen también una dedicada a la Diplomacia económica (prioridad del gabinete de González Laya) y Estrategia, Prospectiva y Coherencia, en congruencia con la vicepresidencia de la Comisión Von der Leyen que dirige Maros Sefcovic. A este entramado habría que sumar la Oficina de la España Global, competente para elaborar propuestas de planes anuales de acción exterior en el ramo y estudiar las iniciativas formuladas por organismos públicos y privados. Su evaluación se adherirá en todo caso a los tres principios que rigen el Blog de España Global: democracia, modernización y ciudadanía. Por último, habría que añadir todo el aparato de cooperación al desarrollo. Si bien existe una Secretaría de Estado al efecto, dirigida por Ángeles Moreno Bau, el impacto específico de la materia aconseja las sinergias con España Global. En este aparato habría que incluir la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECID), las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC), la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAP) y los Centros Culturales y de Formación (CCF). Esto en lo que hace a la estructura centralizada. 

A nivel descentralizado, habría que considerar todo un entramado paralelo que resulta esencial para desarrollar el cometido de España Global. En primer lugar, destacaría Acción Cultural Española, encargada de promocionar la cultura y el patrimonio español aquende y allende nuestras fronteras. También se encontraría en esta órbita el Instituto Cervantes, fundamental para impulsar la enseñanza del español y las lenguas co-oficiales del país. Y en tercer lugar, aunque ciertamente más próximo en términos orgánicos al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, habría que aludir al ICEX, el Instituto de Comercio Exterior. Su labor se circunscribe a fomentar la internacionalización de las empresas, contribuyendo a su competitividad, en aras de unas mayores inversiones.

A todo esto, en un plano estrictamente cultural, habría que sumar la Red de Casas (Casa América, Casa Asia, Casa Árabe, Casa África, Centro Sefarad-Israel y Casa Mediterráneo) y una serie de fundaciones que buscan precisamente trabajar en las relaciones y vínculos no solo con otros países, sino también con ciertas comunidades estratégicas. Las fundaciones pueden clasificarse a su vez en dos subcategorías. Por un lado, las bilaterales; son las llamadas Fundaciones-Consejo (con Australia, Brasil, Colombia, China, Estados Unidos, La India, Japón, Rusia y México). Y por otro lado, las multilaterales, auténticos mecanismos regionales de integración cultural como podrían ser la Fundación Carolina, la Fundación Euro-árabe o el Instituto Europeo del Mediterráneo. Por último, de forma transversal, habría que sumar el grueso del servicio exterior, compuesto por 128 Embajadas, 84 Consulados, 96 Secciones Consulares, 103 Oficinas Comerciales, 27 Centros de Negocio y 33 Oficinas de Turismo en total. 

Como se habrá podido observar, la complejidad de España Global es bastante alta; la Secretaría de Estado está obligada a mantener relaciones con toda una multiplicidad de organismos en sectores estratégicos (cultura, comercio, cooperación), lo cual, enriquece el alcance de la Diplomacia Pública nacional. Aunque no dejamos de ser un “paradigma secundario” en términos comparativos, lo cierto es que España sale muy bien parada en los rankings internacionales. El proyecto The Soft Power 30 nos da el puesto número 13; el Informe Nation Brands, el 11; el Country RepTrack, nos baja al decimocuarto; pero el Real Instituto Elcano, en su último análisis, nos eleva nuevamente hasta el undécimo puesto.

Preservar y trabajar en estas cifras es esencial. Por ello, se hace imperativo establecer criterios de vigilancia, protección y proyección de la reputación del país. En la Estrategia de Acción Exterior, se hace especial hincapié en cuatro puntos básicos: apostar por la coherencia, la eficacia y la transparencia en la acción exterior; promocionar y proyectar nuestros valores e intereses a nivel internacional; situar al ciudadano en el centro de la política exterior; y proyectar globalmente una imagen de país avanzado. Ello se consigue a través de dos ejes fundamentales: promocionar e impulsar nuestros intereses hacia la opinión pública de terceros países y fomentar el conocimiento mutuo y el establecimiento de partenariados para ganar peso en el mundo. En definitiva: comunicación, alianzas e influencia. Esos son los tres pilares de la Diplomacia Pública española.

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