Descifrando el multilateralismo: el Congreso de Viena (II)

Anteriormente, habíamos asistido a los inicios del sistema internacional contemporáneo, toda vez que habíamos esbozado muy someramente el perfil del Congreso de Viena, un hito en las Relaciones Internacionales, que, entre otros, nos legó el término multilateralismo. Aquí, estas líneas, sumergen al lector en una época de transformación de Europa y del orden mundial que desembocó en la aparición en escena de una nueva rama del Derecho: el Derecho Internacional Público.

Organizando el Congreso de Viena: la importancia del protocolo

Como pasos previos a la organización del Congreso en Viena, las potencias vencedoras firmaron una serie de tratados internacionales, como el de Chaumont, por el que Prusia, Rusia, Austro-Hungría y Reino Unido (a la sazón, integrantes de la Cuádruple Alianza) acordaban que, en caso de que Napoleón rehusara los acuerdos de paz, éstas reforzarían su cooperación en la guerra contra el francés, erigiéndose como protagonistas de las negociaciones. El de Fonteneblou, por el que se decide desterrar a Elba a Napoleón[1].

O el de París, por el que se pone fin a las Guerras Napoleónicas, se restaura la Monarquía en Francia, con el Borbón Luis XVIII, y se invita a participar como afectados a España, Portugal y Suecia. Es en este último texto, en su artículo 32, donde se establece la celebración de una reunión en Viena a la que acudirían representantes de cada una de las potencias firmantes para concretar el trazado de las nuevas fronteras en Europa; este trazado, pues, sería obra de los firmantes del Tratado de Chaumont, un aspecto esencial sobre el que volveremos posteriormente.

A continuación, atendiendo a los aspectos netamente protocolarios del Congreso, el propio artículo 32 del Tratado de París, fijaba en la capital del Imperio austrohúngaro la sede de un evento internacional sin precedentes; sería, pues, el Emperador Francisco I el anfitrión de la cita, organizada con el auxilio de su Ministro de Asuntos Exteriores, el Príncipe Metternich; en función de lo dispuesto en el susodicho artículo, se invitó a “todas la potencias comprometidas en una u otra parte en la guerra contra Napoleón”, en consonancia con ese espíritu respetuoso hacia los Estados intervinientes.

No obstante, las fuentes consultadas hablan de un “artículo secreto” del Tratado de París, en el que se disponía que el nuevo orden mundial sería orquestado por las cuatro de Chaumont, derivando en la aparición en el panorama internacional, por primera vez, de potencias de primera y de segunda categoría; y ello pese a la apariencia de igualdad con la que se habían iniciado las negociaciones. Se habla, pues, de un artículo secreto por cuanto el resto de potencias acudieron a Viena ilusionadas con la posibilidad de tomar partido en la nueva etapa de las relaciones internacionales, sin ser conscientes[2] de que, de antemano, ya habían sido excluidas del proyecto; tal es el caso de España.

El orden de las potencias

Así, la disyuntiva entre pequeñas y grandes potencias aparece en estos días de desarrollo del Congreso de Viena, manifestándose a través de cuestiones de precedencia, de protocolo, en definitiva. La precedencia se refiere a la preeminencia, al lugar que le corresponde a un determinado individuo según su estatus personal, o de la institución a la que representa; las delegaciones que llegaron hasta la capital austrohúngara estaban, pues, encabezadas por, o bien el Monarca del país invitado junto a su Ministro de Asuntos Exteriores, o bien por un plenipotenciario; pasemos a indicar los asistentes de las principales potencias intervinientes:

• Por parte de Gran Bretaña, el Rey Jorge III estuvo representado por el embajador Castlereagh y, posteriormente, por el Duque de Wellington;
• El propio Federico Guillermo III acudió a la cita en nombre de Prusia, junto con sus dos diplomáticos;
•  Francia estuvo representada por el ingenioso embajador Talleyrand;
• El Imperio Ruso llevó a Viena al Zar Alejandro I, quien estuvo asistido por otros dos diplomáticos;
• España, por su parte, optó por una delegación a cuya cabeza estaba el embajador Pedro Labrador.

Así, si la Paz de Westfalia había determinado la igualdad entre los Estados con independencia de su tamaño o poder material, el orden en la llegada y recibimiento de las delegaciones de los distintos Estados invitados puso en evidencia el vacío de aquella máxima del sistema internacional, consagrada siglos atrás. Y es que, hasta 1815, la mayor parte de los conflictos acecidos en Europa se habían producido como consecuencia de los agravios que distintas personalidades, en calidad de Rey de un Estado que se creía superior a otro, o en calidad de representante de dicho Monarca, consideraban que habían sufrido en el momento de ser recibidos en un encuentro internacional; el orden de recibimiento era indicativo del poderío de una potencia en el exterior y, en el caso español, por ilustrar nuestra explicación, supuso una continua demostración de la progresiva pérdida de hegemonía en el contexto internacional desde Felipe II, y el Congreso de Viena no iba a ser una excepción.

Si bien, la problemática previa a la propia inauguración del Congreso vino a evidenciar la necesidad de establecer una serie de normas escritas relativas a la precedencia de los Monarcas o sus plenipotenciarios, y que los criterios obedecieran a un dato objetivo: la fecha de llegada de la delegación, criterio fijado en el Reglamento de agentes diplomáticos (art. 4), dentro del Acta del Congreso de Viena. Asimismo, en los quince días previos a la apertura del Congreso, Talleyrand se negó a asumir el artículo secreto, del que, a diferencia de España, Portugal o Suecia, sí había sido informado, y añadió que solo intervendría en el Congreso si las partes firmantes del Tratado de París (ocho potencias) tuvieran capacidad real de decisión en las cuestiones a tratar, sin reservas.

En aquellos quince días, se libraba una negociación entre Reino Unido, Austria-Hungría, Prusia y Rusia, en ausencia de los otros; Castlereagh era partidario de ampliar la Cuádruple Alianza a España, Francia, Suecia y Portugal, ya que recelaba de Austria, a la que intuía proclive a una alianza con los rusos y prusianos, lo que aumentaría la hegemonía de éstas dos en la Europa Continental; como era de esperar, Prusia se negó. El embajador inglés lo que pretendía era que, en la suprema dirección del Congreso, Reino Unido nunca se quedase solo; por su parte, Prusia propuso que la iniciativa en la suprema dirección proviniese de las cuatro potencias de Chaumont y que las restantes fueran consultadas en casos puntuales.

Ver: La Europa de los Congresos

Hasta cuatro fueron los planes que se pusieron sobre la mesa para tratar de buscar un equilibrio entre las pretensiones de unos y otros, y, en ese momento llegó Talleyrand, que hizo su entrada en Viena el 23 de septiembre, pues la inauguración estaba prevista para el 1 de octubre[3]. Se le comunicó entonces el contenido del artículo secreto y del acuerdo al que, después de arduas jornadas, se había llegado, y fueron dos los aspectos que les reprochó:

1. Por qué las cuestiones previas, de procedimiento del propio Congreso, habían sido tratadas a espaldas de Portugal, España o Suecia si también habían luchado contra Napoleón. Preguntó por qué se llamaban a sí mismos como “aliados”: ¿aliados contra Napoleón? ¿Contra el nuevo Rey de Francia? Y añadió: “Francamente, señores, si ha de haber aliados, aquí no hay sitio para mí”.
2. Por qué se habían llevado a cabo tales negociaciones que conducían al acuerdo que le entregaban si se había establecido como fecha de celebración del Congreso el 1 de octubre; para él, cualquier punto tratado y acordado con anterioridad a esa fecha carecía de efecto alguno.

El embajador francés había conseguido desarticular los argumentos históricos, legales, morales o lógicos de las potencias de Chaumont, que rompieron el acuerdo de procedimiento dado que Talleyrand, como se ha dicho, supeditó la participación de Francia a la entrada de las otras cuatro potencias pequeñas en las negociaciones que, además, exigía, debían estar regidas por el Derecho Público. El Congreso se aplazó al 1 de noviembre.

De esta forma, las delegaciones en Viena actuaron sin método, de forma totalmente empírica, y su funcionamiento puede resumirse como sigue: la Cuádruple Alianza se reservaba el derecho de decidir sobre Polonia y Sajonia, puntos verdaderamente nucleares de las disputas en Europa tras el paso de Napoleón; la dirección suprema del Congreso sería plenaria, conformada por las ocho potencias de París, sin necesidad de consultas previas; se creó un Comité alemán que abordaría la cuestión relativa a la creación de una Confederación Germánica; se crearon diez Comités independientes, encargados de tratar cuestiones diversas, como el dedicado a la precedencia diplomática, asunto sobre el que volveremos enseguida.

Ver: El Congreso de Viena: cuando Europa quiso congelar el tiempo

Realmente, las ocho potencias jamás actuaron juntas, a excepción del momento de la firma del Acta (final) del Congreso de Viena.

El nuevo orden mundial hasta 1914

El principio de igualdad entre potencias

Los problemas que se han analizado (concentración del poder y control de Europa en unos pocos, y cuestiones puramente protocolarias como la precedencia de las delegaciones) evidenciaron que existía una brecha entre potencias, y se asumió la clasificación entre potencias pequeñas y grandes.

Con Viena se creó un orden mundial que socavó la igualdad jurídica en las relaciones internacionales, y la no invasión del territorio, el respeto a la soberanía e independencia de un Estado, se supeditó a la asunción de un determinado modelo de Monarquía, que se irá flexibilizando conforme Europa se adentraba en el siglo XX. Los Monarcas se verán a sí mismos como hermanos, y acuerdan la asistencia mutua.

La soberanía de las potencias

El Tratado de la Santa Alianza indica en su preámbulo que solo se persigue la paz y el no enfrentamiento; la intervención en un Estado solo se produciría si se ven afectadas la cultura monárquica y cristiana de Europa. Persiguiéndose, pues, la paz, y viéndose los reyes como aliados en la consecución de un fin común, se asientan, sobre la base de Westfalia, los pilares del multilateralismo, de la cooperación, en definitiva, a través de la celebración de reuniones periódicas

Pero el Congreso de Viena encierra una contradicción, pues, a la vez que proclama la no intervención, el respeto de la soberanía de los Estados, la supedita al mantenimiento de un concreto estatus, so pena del envío de una suerte de ejército europeo, los Cien Mil Hijos de San Luis. Fue, precisamente, este punto lo que fue deteriorando las relaciones de Gran Bretaña con el resto, dado que los ingleses eran partidarios de una solidaridad europea carente de cualquier tipo de injerencia extranjera: Gran Bretaña pretendía asegurar su rol como potencia europea controlando a Francia, y nada más. Se trata de una cuestión de establecer un equilibro de poder entre potencias que no abordaremos aquí.

El alcance de la supranacionalidad

Una cuestión que sí quisiera traer aquí, es si el Congreso de Viena, además, abrió la puerta la supranacionalidad en Europa.

Bien es cierto que la erección de un Estado supranacional requiere de una serie de instituciones de las mismas características, que aborden problemas comunes ofreciendo soluciones comunes, y éste era un extremo no contemplado por los presentes de Viena, y fue, precisamente, esa ausencia de instituciones supranacionales las que hicieron fracasar el proyecto de paz de 1815. Sin embargo, la Monarquía era, en la Europa del XIX, una institución común a las potencias europeas, por lo que un modelo monárquico implantado en cada uno de ellos, que se proponga lograr un mismo estatus económico y político a nivel europeo, bajo la concepción de una determina idea de Europa (en el caso de Viena, la Europa monárquica y cristiana), podría suponer las bases de una suerte de Confederación Europea.

No obstante, como ya se ha visto, la idea de Viena era la de poner de relieve que, pese a un objetivo común, existían potencias de primer y de segundo orden, y no una igualdad que propiciase una federación siquiera con base monárquica. En cualquier caso, el Congreso de Viena, pese a las tiranteces observadas, “propició y coadyuvó a un multilateralismo en los campos más funcionales y técnicos y más cercanos a las necesidades primarias de los ciudadanos”; el multilateralismo nació, pues, de algo tan nimio como la plasmación de la rúbrica de varios intervinientes en un mismo documento o Tratado. 

A su vez, ya pone de manifiesto las reticencias británicas a implicarse de lleno en causas de la Europa Continental, y también nos explica las relaciones -salvando las distancias- del funcionamiento de la propia Unión Europea, que celebra reuniones, cumbres periódicas, en las que las voces cantantes son las de Alemania y Francia, donde priman los intereses nacionales a los europeos y en las que las verdaderas instituciones europeas, supranacionales, no funcionan de manera totalmente operativa; así, la Unión -Bruselas- puede ser considerada un foro de reunión, como lo fue Viena, al que los Estados europeos, en pequeños bloques de alianzas entre los propios socios, acuden para alcanzar soluciones a problemas internos que pueden interferir en la estabilidad del fuero interno del vecino.

Asimismo, el funcionamiento de las Cumbres europeas sigue, como en Viena, operando empíricamente, probando procedimientos y medidas hasta dar con los más satisfactorios. Así, en 2020, como en 1815, la cooperación en el seno europeo, de Europa, construye un multilateralismo que no vela por intereses supranacionales, sino internos, pero se llega a la conclusión que abordarlos de manera conjunta deviene en beneficioso, aunque los acuerdos alcanzados no colmen a ninguno de los firmantes.

La UE cerca del desastre ante el COVID-19 y los nacionalismos

La precedencia diplomática y la codificación del Derecho Internacional

Es a Jeremy Bentham a quien se le atribuye la acuñación del término “Derecho Internacional”, pues apostó por su codificación entendiendo por tal “la colección de los deberes y derechos de un soberano para con los otros soberanos”, y éstos fueron recogidos, por primera vez, en el Acata final del Congreso de Viena, donde se establecen y recogen las normas relativas, en tres anexos, al comercio de negros, la circulación por ríos, y, el extremo en el que nos vamos a detener, la precedencia diplomática.

Si antes se ha mencionado el problema de la precedencia de las delegaciones a la vez que se ha apuntado que la cuna del multilateralismo es la firma de las partes intervinientes en un mismo Tratado, el orden para estampar la firma también fue decisivo en Viena, y sentó el régimen de precedencias hasta 1914.

En la Edad Media, gozaba de la suprema preminencia el Papa; y en 1504 se elaboró un listado de precedencia en la que el primero sería el Emperador del Sacro Imperio; el séptimo sería el Rey de Inglaterra; cerraría la lista el Duque de Ferrara. El listado obedecía a criterios meramente arbitrarios, pero quedó obsoleto cuando, por ejemplo, Rusia dejó de recibir la consideración de Estado asiático para recibir la de europeo; asimismo, la nueva situación de tener que firmar un documento por varias partes, abría un debate en torno al orden que también se debía seguir para ello; con este fin, se creó el Comité de precedencias diplomáticas, que establecía una serie de criterios de ordenación:

• Las representaciones diplomáticas se dividirían en cuatro tipos que, según el orden asignado entonces, eran:
  • Embajadores y legados pontificios;
  • Ministros plenipotenciarios;
  • Ministros residentes;
  • Encargados de negocios.
• El criterio de precedencia diplomática sería la antigüedad de los diplomáticos, contada a partir de la presentación de sus credenciales.
• La plasmación de la rúbrica se haría por orden alfabético de los Estados.

Nos dejamos en el tintero muchos aspectos reseñables de este hito en la Historia de las Relaciones Internacionales, pero concluiremos con que el Acta final del Congreso de Viena, con el Reglamento de categorías entre agentes diplomáticos y los otros dos anexos citados, supuso el nacimiento del multilateralismo a través de la creación del Derecho Internacional y de la Diplomacia.

Los elementos que habíamos establecido en la primera entrega acerca del multilateralismo se cumplen en la figura que emanó de Viena: el Congreso de Viena inicia un procedimiento de codificación del Derecho y de procedimientos, presentando una estructura más o menos uniforme y estable à estructura y regulación. Este y el orden que estableció se mantienen vivos en las sucesivas alianzas y congresos celebrados en Europa y que posibilitaron la paz en el Continente y la permanencia. La Cuádruple Alianza y la Santa Alianza, por las características que hemos recogido a lo largo de estas líneas, demuestra una capacidad coercitiva y de control por parte de las partes integrantes. El Congreso de Viena, sin embargo, adolece de un principio de igualdad entre Estados, un aspecto que no se instaurará hasta la II Guerra Mundial y el orden mundial resultante de las Conferencias de Yalta y Potsdam.

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[1] Las delegaciones de las potencias que conformaban la Cuádruple Alianza habían ido llegando paulatinamente a Viena con mucha antelación, desde el 13 de septiembre, para resolver, en sucesivas reuniones previas al Congreso propiamente dicho, cuestiones procedimentales.

[2] Legalmente, habiéndoseles omitido tal artículo, el primero del Tratado de París, las potencias firmantes no estaban obligadas a cumplirlo, pero “en la práctica no les quedó más remedio”.

[3] La derrota definitiva de Napoleón se produjo posteriormente en la ciudad belga de Waterloo, en 1815, cuando las negociaciones de Viena ya se habían iniciado; Waterloo supuso un impulso de la recomposición territorial de Europa por las potencias de Viena.

Referencias

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Rosa, J. E. (2016). Síntesis del libro de Rosario de la Torre del Río, El Congreso de Viena (1814-1815). Vínculos de Historia (5), 397-399.